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Estado e Políticas Públicas

Resumo

A AT Estado e políticas públicas, ao centrar o seu foco no “Estado em ação”, pretende fomentar o diálogo entre pesquisadores, oriundos de distintas áreas do conhecimento, lastreados em teorias as mais diversas e empregando uma variada gama de recursos metodológicos, que se dedicam ao estudo das políticas públicas setoriais, de seu processo de produção e de seu impacto na sociedade, bem como dos distintos atores envolvidos. Estudos comparativos são particularmente bem-vindos.

Justificativa

O campo de investigação sobre as políticas públicas parece hoje consolidado na ciência política brasileira, tendo também se fortalecido em áreas conexas. A proliferação de cursos de pós-graduação específicos e a criação de linhas de pesquisa sobre as políticas públicas em programas tradicionais, bem como a abertura de diversos cursos de graduação com esse enfoque, para não mencionar a renovada preocupação dos agentes societários com a atuação estatal, são fatores que evidenciam a necessidade de diversificação das abordagens analíticas, de seu robustecimento teórico e metodológico e de seu diálogo interdisciplinar.

SP02 | Parcerias institucionais e novos arranjos institucionais na produção de políticas

quarta-feira, 31 de Agosto de 2016 - 13:15

Coordenadores

Telma Maria Gonçalves Menicucci (UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais)

Debatedores

Geralda Luiza de Miranda (UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais)

Apresentações

Formação de agenda conservadora no Congresso Nacional e o debate na opinião pública brasileira: o caso da redução da maioridade penal (PEC 171/1993)

No Brasil, a primeira Proposta de Emenda à Constituição que versasse sobre o tema da redução da maioridade penal, que atualmente é de 18 anos, foi proposta, em 1993, pelo deputado federal Benedito Domingos. Desde então, a matéria tem tramitado em Comissões do Congresso Nacional, mas não tinha , até este ano de 2015, sido pautada e aprovada nas duas votações na Câmara dos Deputados. Visualiza-se, atualmente, um legislativo extremamente conservador, liderado por Eduardo Cunha, que é evangélico e fora eleito pelas frentes ruralistas, de Segurança Pública e Evangélica. Este projeto e trabalho de pesquisa, em consequência, objetiva compreender as razões pelas quais a temática da maioridade penal ressurgiu no debate público 22 anos depois de sua primeira proposição. Propõe-se a discutir quais os fatores que mobilizam a agenda-setting, verificar o papel dos autores e compreender a governabilidade estabelecida no legislativo brasileiro.

Lilian Lages Lino
Organizações Não-governamentais na Implementação de Políticas Públicas e a Responsabilização: o caso do programa Cultura Viva

Com a crescente presença de organizações não-governamentais atuando na implementação de políticas públicas, buscou-se refletir sobre como se dá o controle da atuação desses grupos pelo Estado e pela sociedade e como eles exercem a discricionariedade. Para atingir esse objetivo, está sendo realizado o estudo de caso da Política Nacional Cultura Viva. Serão realizadas entrevistas com gestores, tanto do governo como da sociedade civil, e serão analisados e comparados os documentos que regulamentam a política. Também será realizada uma discussão teórica sobre os conceitos-chave que envolvem o problema: responsabilização, discricionariedade, relações federativas, ciclo de políticas públicas, com ênfase na implementação, seus principais atores e ferramentas, co-produção de serviços, gestão em rede. Os resultados encontrados serão analisados com base em quatro eixos: controle do governo sobre as organizações não-governamentais; controle entre pares; controle das organizações não-governamentais pelos cidadãos; a responsabilização no Cultura Viva como um sistema. Este trabalho visa a contribuir para a discussão sobre a responsabilização num contexto de busca por modernização da gestão pública, por maior legitimidade da atuação estatal e pela consolidação dos Estados democráticos, em que a atuação de atores não-estatais dá-se no sentido de buscar maior eficácia e de garantir maior participação social.

Juliana Helena Bonat
Parcerias Público Privadas e Terceiro Setor na encampação de projetos sociais: O caso do projeto Travessia

O Projeto Travessia foi desenvolvido no contexto de favelas ocupadas por Unidades de Polícia Pacificadora e se apresenta como um elemento que busca fomentar o esporte e o lazer a partir da reforma de espaços esportivos e da escuta junto aos moradores dessas comunidades. Buscando dar conta de uma defasagem histórica do nível de acesso a esses espaços em relação a outras regiões da cidade, a execução do projeto se deu através da parceria entre setor público (prefeitura do Rio de janeiro), setor privado (Light S.A.) e sociedade civil (ISER). O objeto do artigo é discutir esse modelo de atuação – seus potenciais, problemas e limites – para implantação de políticas públicas de natureza social no âmbito do município.

Isadora Vianna Sento Sé
Políticas públicas e mudança institucional: o caso da Secretaria do Patrimônio da União (SPU)

A atuação da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), responsável pela gestão dos imóveis da União, foi pautada historicamente por uma lógica arrecadatória marcada pelo foco meramente imobiliário. Em 2003 essa tradição foi repensada pela nova gestão, que buscou investir na promoção da função socioambiental da propriedade e no estímulo à participação cidadã. A organização de grupos de trabalho envolvendo a sociedade civil organizada e outros segmentos da sociedade, assim como o fomento à regularização fundiária e à destinação de imóveis para habitação de interesse social, são ações dentro da Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União (PNGPU) que sinalizam uma nova lógica. O objetivo desse trabalho é verificar até que ponto a mudança na política reflete de fato na mudança da lógica de operação da organização . O arcabouço teórico do neo-institucionalismo histórico fornece conceitos como o de dependência de trajetória (path dependence) e mudança limitada (bounded change) que oferecem respaldo para a hipótese da existência de duas lógicas dentro da secretaria. Isso é evidenciado através da análise documental e entrevistas com os membros da organização, comprovando essa ambivalência e evidenciando sua origem no legado histórico que consequentemente limita o processo de mudança iniciado em 2003.

Tuanni Rachel Borba
A trajetória das desigualdades regionais na política de educação básica no Brasil nos últimos dez anos

A literatura aponta que apesar dos avanços nos indicadores de educação básica no Brasil nas últimas décadas, o país é marcado por desigualdades regionais no tocante à qualidade e cobertura dessa política. A expansão da cobertura e a melhoria nos índices de qualidade podem estar associadas à permanência de regiões com taxas muito baixas ou médias de prestação de serviços educacionais. Deste modo, o estudo analisa a trajetória das desigualdades regionais no tocante à cobertura e qualidade da política de educação básica no Brasil no período de 2005 a 2015. A metodologia utilizada envolve o estudo teórico sobre a política de educação básica e as desigualdades regionais, além disso, abarca a análise descritiva de dados quantitativos de cobertura (número de matrículas, taxa de frequência e conclusão escolar) e qualidade (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB e Programa Internacional de Avaliação de Estudantes – PISA) nos níveis de ensino infantil, fundamental e médio. Em geral, os resultados apontam que houve progresso nos indicadores educacionais em todas as regiões brasileiras nos últimos anos. Entretanto, esse avanço é insuficiente para alcançar um patamar elevado de cobertura e qualidade da educação. Além disso, demonstram a persistência da trajetória de desigualdades regionais no país.

Carina Rabelo de Souza Fonseca
Jéssica Mára Viana Pereira

SP13 | Burocracia,capacidades estatais e implementação de políticas públicas

quinta-feira, 1 de Setembro de 2016 - 13:00

Coordenadores

Gabriela Lotta (UFABC - Universidade Federal do ABC)

Debatedores

Gabriela Lotta (UFABC - Universidade Federal do ABC)

Apresentações

A Burocracia Recompensa? Transferências Federais, Capacidade Local e Políticas Sociais

 Qual o impacto das transferências federais sobre o desempenho das políticas públicas de educação e saúde nos municípios brasileiros? Este trabalho analisa a qualidade dos gastos públicos, especificamente a relação entre investimento federal, capacidade local e implementação de políticas públicas. Taxa de Mortalidade Infantil e Taxa de Evasão Escolar são utilizadas como medidas de desempenho. Dados da pesquisa “Perfil dos Municípios - 2014” do IBGE foram utilizados para a criação de um indicador de capacidade burocrática local. Como fator explicativo principal utilizou-se a interação entre transferências e a capacidade burocrática local. Metodologicamente, utilizamos o modelo de Mínimos Quadrados Ordinários (MQO), Tobit e variáveis instrumentais. Os resultados indicam que a capacidade burocrática local é importante para explicar o efeito das transferências federais sobre a qualidade das políticas públicas descentralizadas.

Amanda Rafaela Domingos de Lima
Anderson Henrique da Silva
Marcus Vinícius de Sá Torres
Capacidades Estatais e Implementação de Políticas Públicas: O caso da Política de Assistência Social

O objetivo do trabalho é analisar a implementação da política de assistência social no Brasil a fim de compreender a importância dos fatores político-institucionais, uma vez que esta é uma política setorial relativamente recente, que vem ganhando expressividade, a qual proporciona a busca por explicações sobre as capacidades de implementação no contexto de descentralização administrativa do Estado federativo brasileiro. Tal capacidade de implementação é aqui entendida como uma das dimensões das capacidades estatais e será analisada no nível municipal. Apesar de identificarmos na literatura uma forte corrente que destaca o papel coordenador e regulador do Governo Federal na produção das políticas sociais, no que diz respeito à implementação das políticas pelos municípios brasileiros, é possível observar uma grande variação em termos de níveis de execução. Nesse sentido, questiona-se o que explica esta variação e se fatores políticos e institucionais importam na determinação dos níveis de implementação das políticas públicas pelos municípios brasileiros. Este trabalho se propõe, portanto, a analisar se fatores político-institucionais como a estrutura da burocracia, a estabilidade e ideologia do executivo municipal, e competição política influenciam a capacidade de implementação da política de assistência social pelos municípios brasileiros, utilizando-se da análise estatística espacial.

Raquel Wanderley D'Albuquerque
Ativismo institucional na burocracia federal: o caso dos analistas técnicos de políticas sociais

Com o objetivo de analisar o ativismo institucional na burocracia federal, o presente pôster aborda os resultados da pesquisa que vem sendo realizada com os burocratas do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que pertencem à carreira de Analista Técnico de Políticas Sociais (ATPS). Mais especificamente, o presente estudo, que tem como base entrevistas e levantamentos de dados, investiga quais são os principais mecanismos que levam burocratas a ter práticas ativistas. Entre as variáveis examinadas destacam-se aquelas referentes à motivação intrínseca dos servidores públicos, tais como sua trajetória profissional e eventual militância anterior à entrada na carreira, e questões relacionadas à motivação extrínseca de tais sujeitos, as quais podem envolver também as redes de contato e o contexto institucional. A pesquisa será finalizada logo mais, em maio de 2016, e espera-se, portanto, que os resultados dela permitam:
• Identificar variáveis que podem incentivar ou promover práticas ativistas;
• Discernir as práticas dos burocratas ativistas das dos não ativistas no processo de formulação e implementação de políticas públicas;
• Identificar as ações comuns de burocratas ativistas de modo a caracterizá-las;

Daniela Damiati Ferreira
Como atuam os burocratas? Reflexões analíticas sobre o papel da técnica na burocracia

Estudos sobre a burocracia vêm ganhando força nas ciências sociais, especialmente com a ascensão da teoria “neoinstitucionalista” na década de 1980. Neste trabalho, nosso foco está na categoria de “técnica”, que historicamente se construiu – ancorada nos pressupostos de racionalidade e impessoalidade – como um valor fundante da atuação dos burocratas no processo de políticas públicas. O grande problema disso é que essa construção se deu a partir de dispositivos que isolam a técnica da cultura e da política, esvaziando da burocracia as ideias, valores e crenças que guiam os atores dentro e fora do Estado. Apesar do questionamento dessa divisão não ser novidade, acreditamos ser importante dar centralidade analítica para o tema, a fim de entender melhor diferentes interpretações acerca das dimensões técnica e política nos aparelhos burocráticos. Nesse sentido, nossa proposta aqui é de desenvolver um mapeamento sistematizado sobre como a ideia de técnica na burocracia vem sendo tratada pela literatura, e, além disso, de revisitar os escritos de Max Weber, que podem oferecer ferramentas analíticas poderosas para a compreensão da atuação dos burocratas e das diversas ideias e projetos políticos que atravessam arenas estatais e moldam políticas públicas.

Ariadne de Oliveira Santiago
Luiz Henrique Doria Vilaça
Políticas sociais e capacidades estatais indianas: uma análise do “Direct Benefit Transfer” (DBT)

O objetivo deste trabalho é analisar o “Direct Benefit Transfer” (DBT), ferramenta indiana criada em 2013 que visa à implementação de políticas públicas através de transferências em dinheiro diretamente a contas bancárias. Pretende-se demonstrar de que maneira esse novo instrumento contribui para a promoção das capacidades estatais da Índia.
Através da análise qualitativa dos dados acerca da diminuição dos vazamentos de recursos nos programas sociais e da comparação com arranjos institucionais de políticas sociais brasileiras, argumenta-se como hipótese que o DBT representa uma melhora da burocracia indiana capaz de aumentar a qualidade de implementação e da “accountability” de suas políticas públicas.
O estudo em tela se faz necessário, uma vez que em razão da desigualdade social existente na Índia, iniciativas que permitam o aperfeiçoamento das políticas de combate à pobreza são úteis não só para a construção de uma burocracia eficiente, como também para a expansão das capacidades humanas, e consequentemente, ao Estado Desenvolvimentista indiano.
Os resultados advindos da análise do DBT, sob a ótica das capacidades estatais, permite afirmar que a ferramenta estudada pode auxiliar a entrega de provisões públicas.

Pedro Ribeiro Viscardi

SAT02 | Capacidade estatal, burocracia e seus efeitos na implementação e resultados de políticas públicas

quarta-feira, 31 de Agosto de 2016 - 14:15

Coordenadores

Telma Maria Gonçalves Menicucci (UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais)

Debatedores

Renata Mirandola Bichir (USP - Universidade de São Paulo)
Sidney Jard da Silva (UFABC - Universidade Federal do ABC)

Apresentações

Para além de sístoles e diástoles: capacidade estatal, receita e policies nos 17 municípios brasileiros

Diagnósticos sobre relações intergovernamentais e implementação de políticas públicas desde a Constituição de 1988, enfatizaram sejam os elementos de descentralização (Samuels, 2004; Stepan, 2004; Falleti, 2010), centralização (Arretche, 2009; 2013) ou coordenação federativa (Abrucio, Franzese & Sano, 2013). Sem desprezar mecanismos institucionais que estruturam relações verticais entre governos federal, estadual e municipais, este trabalho pretende analisar diferenças entre os 5,5 mil municípios brasileiros no que diz respeito a indicadores de sua capacidade estatal (Evans, 1995; Cingolani, 2013 ; IPEA, 2014). Busca-se examinar em que medida transferência de receitas, responsabilidades e autoridade política e administrativa para governos municipais, representou efetiva ampliação em seu poder para tributar e implementar políticas públicas. Adotou-se definição restrita de capacidade estatal, utilizando-se a “escala weberiana” proposta por Evans & Rauch (1999) sua como medida. Para operacionalizá-la, foi considerada a proporção de “estatutários com formação superior” entre servidores públicos nas 5,5 mil administrações municipais brasileiras. Como variáveis dependentes, foram consideradas (i) transferências voluntárias da União, (ii) arrecadação de IPTU como proporção da receita municipal e (iii) implementação de políticas e serviços municipais.

André Marenco
Maria Tereza Blanco Strohschoen
William Rodrigues Joner
A rede dos gestores em São Paulo, 1985-2012
Eduardo Cesar Leão Marques
Serviço de Acolhimento de Crianças e Adolescentes: path dependence, inflexões e desafios atuais

Políticas prévias influenciam o processo de definição de novas políticas, assumindo, assim, o status atribuído a outras variáveis independentes; por exemplo, as instituições formais sob as quais ocorrem essas definições (SKOCPOL, 1992; THELEN; STEINMO, 1992; WEIR; SKOCPOL, 1999; WEIR; ORLOFF; SKOCPOL, 1988). Na tentativa de qualificar esse argumento geral, o de que “policies produce politics”, Pierson (1993) distingue dois mecanismos por meio dos quais ocorre essa influência, os atores sobre os quais ela incide e seu escopo. O primeiro seriam os recursos e incentivos atribuídos por políticas prévias a elites governamentais, grupos de interesse e públicos de massa; o último, os efeitos cognitivos dessas decisões sobre esses mesmos atores.
Restringindo a discussão ao primeiro mecanismo, nos termos de Pierson (1993), as políticas prévias podem, em primeiro lugar, ter incentivado a criação de determinadas capacidades administrativas, restringindo assim o desenvolvimento de outras, o que induz políticos e burocratas a tomarem decisões que se coadunam com as capacidades existentes. Em segundo lugar, elas podem ter favorecido determinados grupos de interesse e, portanto, prejudicado outros, fornecendo-lhes recursos financeiros, acesso ao processo decisório e, assim, aumentado seu potencial de participação ou influência nos processos em curso. Qualquer que seja, o fato é, de acordo com o autor, que as políticas prévias também se configuram como importantes regras do jogo, “influenciando a alocação de recursos econômicos e políticos, modificando os custos e benefícios associados com estratégias políticas alternativas, e consequentemente alterando o desenvolvimento político subsequente” (p. 596 )
Certamente, os effects feedback não são a única variável a influenciar o processo de reformulação das políticas, caso contrário, a trajetória destas seria constituída apenas por variações incrementais, como argumenta Lindblon (1958). Na realidade, a configuração das políticas públicas normalmente evidenciam tanto elementos de path dependence quanto de dinamismo ou inovação. Se estes nem sempre produzem rupturas importantes na trajetória prévia da política e sua inscrição em um novo paradigma (HALL, 1993), eles podem significar inflexões relevantes.
As situações que propiciam o dinamismo abrangem, primeiro, as crises, que podem abrir espaço para o debate em torno de alternativas e permitir a avaliação de novas propostas (GOUREVITCH, 1986); segundo, as mudanças (a) no contexto político ou socioeconômico, que podem tornar salientes instituições latentes; (b) no contexto socioeconômico ou no equilíbrio de poder, que podem fazer com que antigas instituições sirvam a novos fins quando novos atores buscam novas metas; ou (c) nas metas ou estratégias dos atores em presença nas instituições existentes; ou, terceiro, (3) mudanças pontuais resultantes de batalhas políticas ou estratégias contínuas dentro dos limites institucionais vigentes (THELEN; STEINMO, 1994). Nessas conjunturas de crise ou mudanças, podem surgir inovações ou inflexões importantes, incluindo novos desenhos institucionais ou inflexões organizacionais.
Na configuração atual da política brasileira de atenção a crianças e adolescentes, especificamente no serviço de acolhimento institucional, verificam-se tanto feedbacks effects quanto inflexões mais ou menos significativas na trajetória que se iniciou com o Código de Menores de 1927. Os mecanismos que possibilitaram a permanência dos primeiros abrangem a disponibilização de recursos e incentivos às entidades privadas tanto no processo de formulação quanto de prestação do serviço, estabelecida por decisões tomadas na Era Vargas, reduzindo-se, assim, a possibilidade de criação de capacidades estatais na área até recentemente. Os fatores que produziram dinamismo tiveram origem no contexto político mais amplo, com destaque para as mobilizações sociais do final da década de 1970, e, especialmente, as da década de 1980, que deram visibilidade a novos atores sociais e geraram novas alternativas de políticas, incorporadas ao Código de Menores, de 1979, e ao Estatuto da Criança e Adolescentes (ECA), de 1990. Mas, como previsto por North (1990), as inovações do Código de Menores de 1979 foram completamente anuladas pelas práticas organizacionais prévias, e as do ECA só começaram a ser implementadas em 2009, quando finalmente, como resultado da alternância de poder no nível federal, a partir de 2003, o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) adquire maturidade organizacional e financeira para mudar as estruturas de provimento do serviço, o que é feito por meio de uma nova regulamentação do serviço e criação de incentivos para a ampliação de sua oferta.
Na análise desenvolvida no paper, é delineada, a partir dos dados registrados no Censo Suas, a configuração atual do serviço de acolhimento institucional de crianças e adolescentes, destacando-se esses elementos de path dependence, as inflexões e alguns de seus desafios. Na primeira seção, é apresentada a origem e evolução normativa da atenção pública à criança e ao adolescente no Brasil, destacando-se suas inflexões, e a estrutura organizacional criada para o acolhimento daqueles em situação de risco, nas quatro primeiras décadas do século XX; na segunda seção, o foco da análise é colocado na configuração atual da oferta do serviço, destancando-se os avanços produzidos por fatores advindos do contexto político mais amplo, e, na terceira, os desafios produzidos pelos feedback effects, em especial os derivados decisões tomadas na Era Vargas, mantidas praticamente intocadas pelas reformas das décadas de 1960 e 1970. Esses desafios abrangem a presença ainda significativa de grandes instituições de acolhimento (nos moldes dos orfanatos), a distribuição desigual da oferta no território nacional, gerada pelo protagonismo de entidades privadas na prestação do serviço, tradicionalmente localizadas nas grandes cidades, e correlata ausência de capacidades dos governos subnacionais para o desempenho dessa atribuição, em especial os estaduais.

Geralda Luiza de Miranda
Insulamento, autonomia e discricionariedade: atuação da burocracia em contextos democráticos

O debate sobre insulamento burocrático esteve presente em boa parte das análises sobre política e desenvolvimento no Brasil, sobretudo antes da promulgação da Constituição de 1988.
Insulamento burocrático é caracterizado como um fenômeno no qual a burocracia possui um alto grau de independência em relação aos controles político ou social. Segundo Bresser Pereira, o insulamento burocrático é “a estratégia por excelência das elites para driblar a arena controlada pelos partidos políticos” (apud Nunes, 1997, p. 26). Pode ser considerado como uma ação deliberada de proteção de uma elite tecnoburocrática que atuava com alto grau de autonomia e discricionariedade com vistas ao desenvolvimento econômico ou mesmo focada em uma política pública específica.
Diversos autores trabalharam com o tema para analisar políticas de governos – não apenas autoritários, mas principalmente estes – que visam minorar a influência política em áreas de políticas públicas consideradas prioritárias. Dessa forma, este conceito é considerado central para a compreensão do funcionamento do Estado, sobretudo em países com forte papel da burocracia no processo decisório das políticas públicas – geralmente denominadas de “burocracia neoweberiana”.
No Brasil, esse debate é histórico e utilizado para explicar as estratégias desenvolvimentistas, por exemplo, nos governos Vargas e Kubitschek que utilizavam o insulamento para afastar a dominação dos partidos políticos sobre as ações e programas governamentais. Fernando Henrique Cardoso (1993) utiliza o conceito de anéis burocráticos para analisar a construção, durante o Governo de Getúlio Vargas, de órgãos com fortes prerrogativas burocráticas e de insulamento, que possuíam estreita articulação com setores específicos da sociedade da época, sobretudo da emergente burguesia industrial. Anéis burocráticos, segundo Cardoso, constituem “um mecanismo pelo qual implicitamente se define que a administração é supletiva aos interesses privatistas e esses fluem em suas relações com o Estado, através de teias de cumplicidade pessoais. [...] No caso do Brasil no período nacional-populista (...) justamente onde as “ilhas de racionalidade” de uma tecnocracia planejadora começavam a formar-se.” (Cardoso, 1993, p. 99-100).
Fenômeno semelhante é identificado por Celso Lafer (2002), durante o governo JK, na medida em que se observa a constituição da denominada Administração Paralela, isto é, um conjunto de estruturas burocráticas, fundamentadas em graus elevados de insulamento politico e com atuação e articulação intensa para fora do Estado, com atores do mercado, criadas para implementar as medidas do Plano de Metas.
Durante o regime militar, a estratégia nacional desenvolvimentista prevalece e se estrutura a partir de uma estratégia de construção de capacidade estatal com base no insulamento burocrático altamente tecnicista e com fortes relacionamentos com o setor privado (Schneider, 1991; Martins, 1997). O objetivo principal era estimular o processo de industrialização a partir de uma visão conceituada por Peter Evans (1993) de “bolsões de eficiência”, ou seja, uma parcela da burocracia isolada e qualificada capaz que garantir a eficiência técnica na implementação de políticas públicas, em especial no setor econômico, e distante do quadro funcional padrão do Estado, supostamente, contaminado pela politização e ineficiência.
Observa-se, portanto, que as bases teórica e empírica desse conceito foram formuladas durante regimes políticos nos quais o diálogo e a pressão da sociedade civil com os atores estatais eram, via de regra, limitados ou canalizados de forma seletiva, de acordo com a capacidade de influência de atores ou grupos sociais.
Todavia, nos últimos trinta anos, o Brasil tem passado por intensas transformações econômicas, políticas e sociais. Nesse contexto, a Constituição de 1988 é considerada um divisor de águas tanto do ponto de vista da democratização quanto da forma como o Estado brasileiro passa a atuar. Ampliam-se as garantias e direitos políticos e sociais, ao passo, que a efetivação dessas conquistas também requer um complexo arranjo institucional até então inexistente no país. De acordo com Pires (2015, pp. 181) “Se por um lado, essa inflexão representa um dos mais importantes avanços sociopolíticos do país, por outro lado, introduziu complexidades e desafios não triviais para a produção de políticas públicas”.
Complexidades essas que envolvem um conjunto de mudanças já consolidadas ou ainda em processo de amadurecimento dentro do Estado brasileiro que afetam de forma direta o comportamento da burocracia e, por conseguinte, o processo de formulação e implementação das políticas governamentais. Dentre essas mudanças, cabe mencionar, o restabelecimento da independência entre os Poderes; a relativa estabilidade da governabilidade dentro de um arranjo de formação de maiores parlamentares pautado no denominado presidencialismo de coalizão; um intenso processo de descentralização político-administrativo com ênfase em transferências de responsabilidades fiscal e de implementação de políticas sociais aos governos subnacionais, sobretudo os municípios; como também a constituição de um complexo conjunto de mecanismos institucionais de controle estatal, transparência e participação social de grupos organizados dentro de um arcabouço de atuação pluralista inédito na nossa histórica republicana.
Diante desse contexto, o presente artigo se propõe a responder as seguintes questões:
a) Qual a importância do conceito de insulamento burocrático no Estado brasileiro atual?
b) Como compreender autonomia e discricionariedade do burocrata no policymaking, aspectos centrais desse conceito, dentro desse novo arranjo complexo?
c) É possível utilizar o insulamento para explicar a atuação da burocracia na formulação e implementação das políticas públicas dentro das regras democráticas vigentes?

O artigo visa, portanto, revisitar os conceitos de insulamento burocrático de modo a tentar responder se ainda é possível classificar o funcionamento da burocracia como “insulada” num contexto democrático, com participação crescente da sociedade civil e dos órgãos de controle na atuação dos atores estatais. Nesse sentido, a análise também procura compreender qual a relação entre estes três conceitos – insulamento burocrático, autonomia e discricionariedade – para compreender atuação da burocracia pública.
Para tanto, o trabalho desenvolverá uma análise crítica destes conceitos a partir da contraposição entre a síntese dos estudos clássicos de insulamento burocrático e a produção mais recente, pós 1988. Com isso, produzirá um importante instrumento analítico para a compreensão da atuação do burocrata na formulação e implementação de políticas públicas em contextos democráticos, regrados pela lógica da governança.

Gabriela Lotta
Vanessa Elias de Oliveira
Burocracia Estatal e Movimentos Sociais na Construção da Política de Finanças Solidárias no Estado da Bahia

Burocracia Estatal e Movimentos Sociais na Construção da Política de Finanças Solidárias no Estado da Bahia

O trabalho se baseia em pesquisas empíricas sobre a formação institucional da política de finanças solidárias no Estado da Bahia. O principal foco de investigação empírica é um dos componentes sistêmicos da política, a configuração político-institucional dos Fundos Rotativos Solidários. Nos anos recentes o Estado brasileiro vem apoiando experiências locais e regionais da denominada Economia Solidária (ECOSOL), sob a perspectiva de que essas experiências se orientam por princípios de solidariedade, cooperação, autogestão, associativismo e valorização do ser humano, além de possibilitar acesso ao crédito aos grupos sociais que se situam à margem do sistema financeiro tradicional.
O foco do trabalho tem como âncora de referência analítica as teorias da Ciência Política que tratam dos padrões de interação existentes em políticas que apresentam grupos sociais participativos, forte permeabilidade estatal às demandas sociais e ativismo burocrático na construção de políticas e programas públicos. Portanto, contará com alguns autores institucionalistas que discutem o papel da burocracia em espaços de construção de políticas participativas. As finanças solidárias são pouco exploradas como um campo de estudo específico pela Ciência Política brasileira. Os trabalhos que abordam especificamente as experiências de Economia Solidária tratam esse campo de política especificamente sob uma perspectiva administrativa, em que os modelos de gestão se situam comumente como a raiz dos problemas que incidem sobre essa política.
Os Fundos Rotativos Solidários constituem a experiência social mais antiga do país em torno de construção de poupanças coletivas, sendo introduzidos na década de 1980 a partir da atuação da Cáritas Brasileira, em conjunto com outras organizações sociais de base vinculadas à Igreja. Trata-se de uma forma inovadora de prover créditos aos indivíduos que não acessam o sistema de crédito formal do Sistema Financeiro brasileiro. As organizações representativas de Fundos Rotativos Solidários ocuparam papel central na interlocução governamental, garantindo ganhos de implementação de ações e recursos públicos na Bahia em uma metodologia financeira não regulada, que provê crédito financeiro a indivíduos monetariamente marginalizados.
O objetivo central do artigo é discutir os padrões de relações construídos entre os atores representantes dos Fundos Rotativos Solidários e as burocracias do Estado da Bahia no processo de estruturação e institucionalização dos mecanismos participativos dessa política. A hipótese assumida pelo trabalho é a de que, apesar da longa tradição política autonomista dos movimentos sociais que integram nessa política, a burocracia estatal vem assumindo o papel de principal protagonista em uma trama institucional que situa os atores sociais como beneficiários de modelos. Nesse sentido, o problema central do texto é tentar compreender como o processo de interação entre os atores sociais e determinados segmentos de burocracias setoriais incide sobre a consolidação do desenho institucional da política pública de Finanças Solidárias na Bahia. A hipótese da existência de uma assimetria de recursos e de influência entre os dois principais tipos de atores participantes se fundamenta inclusive na própria natureza da política em curso, que oferece bens e serviços financeiros e se encontra submetida a determinadas regulações presentes no sistema financeiro nacional.
O artigo se utiliza de informações e dados quantitativos e qualitativos oriundos de pesquisas empíricas realizadas nos anos de 2011 e 2012, bem como serão utilizadas entrevistas semiestruturadas realizadas nas reuniões dos atores da sociedade civil e do Estado no âmbito das deliberações do Comitê Estadual de Fundos Rotativos Solidários nos anos 2013 e 2014. O texto está dividido em três partes. Na primeira é realizada uma sistematização analítica acerca das trajetórias dos atores que compõe o movimento de FRS e como eles construíram pontes de diálogo com as burocracias para a concretização de parte de seus objetivos. Na segunda parte é realizada uma discussão sobre as estratégias assumidas pelos atores sociais para influenciarem as ações do Estado em torno de novos padrões de redistribuição de recursos, mas ressaltando os limites postos por uma política inserida em um contexto institucional em que os marcos regulatórios apresentam um forte poder de delimitar os objetivos postos na mesa de negociação. Na terceira e última parte o texto se encerra concluindo que ocorreu uma inversão do protagonismo dos atores na construção da política pública de Finanças Solidárias, que tende ao enfraquecimento e ao atomismo dos representantes de Fundos Rotativos Solidários.

Valdemar Araújo
Simaia Santos Barreto

SAT35 | Formação de agendas e difusão de políticas e ideias

quinta-feira, 1 de Setembro de 2016 - 13:45

Coordenadores

Telma Maria Gonçalves Menicucci (UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais)

Debatedores

José Angelo Machado (UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais)
Vanessa Elias de Oliveira (UFABC - Universidade Federal do ABC)

Apresentações

Os think tanks brasileiros e seus modos de presença na cena política: um olhar sobre suas estratégias de disseminação de ideias e busca de influência nas políticas públicas

Introdução
O estudo das políticas públicas (PPs), enquanto ações públicas ou governamentais, direciona o enfoque para onde os embates em torno de interesses, preferências e ideias se desenvolvem, isto é, os governos (SOUZA, 2003:03). Neste sentido, posicionam o Estado na condição de tomador de decisões que, frente à escassez de recursos, deve definir quais ações serão concretizadas em detrimento de outras. O Estado se vê, portanto, em um contexto de conflito entre os atores que buscam a priorização de suas demandas, revelando assimetrias de poder na obtenção da atenção estatal.
Agrega-se, a esse cenário, um contexto de racionalidade limitada (DAGNINO, 2002:19) dos burocratas e políticos que, incapazes de conhecer todas as demandas sociais existentes, suas dimensões, alternativas e necessidades de priorização (informações sobre as sociedades que governam, sobre como as políticas em execução estão funcionando e seus prováveis custos e consequências), recorrem ao aconselhamento de atores que o gravitam para suprir lacunas de conhecimento para tomada de decisões (WEAVER E MCGANN, 2002:01). Neste contexto de demanda por expertise, abre-se espaço, portanto, para a existência de diferentes sujeitos que a forneçam. Para além das agências governamentais nacionais e internacionais há atores externos, interessados na dinâmica política, como é o caso dos think tanks (TTs).
Compreendidos, genericamente, como organizações que realizam pesquisa sobre PPs e que buscam influenciar, por meio da promoção de suas ideias, a conformação dessas políticas, o campo de estudo dos TTs apresenta lacunas sob o prisma téorico, metodológico e empírico. A definição pela qual nos balizamos, um esforço em prover à categoria analítica maior especificidade, é a que os define como:
organizações focadas em influenciar o processo político, direta ou indiretamente, com ideias afetas às políticas públicas. Após sua geração ou compilação por seus especialistas, utilizam diferentes estratégias para promovê-las – junto à opinião pública, à mídia, aos formuladores de políticas e aos tomadores de decisão, em tempo hábil e oportuno para o aproveitamento das janelas de políticas e visando o levantamento de recursos que mantenham suas operações. Para tal, se utilizam de expedientes organizacionais de instituições mais estabelecidas para coleta e montagem das formas de autoridade que as aproximam de seus resultados de interesse, a saber: expedientes acadêmicos para geração de credibilidade intelectual, expedientes da dinâmica política para geração de acesso político, expediente dos empreendedores para gerar recursos e “vender” suas ideias e, por fim, expediente dos especialistas de mídia para gerar publicidade e visibilidade a essas mesmas ideias (HAUCK, 2015, p. 64).
Anteriormente encontrados quase exclusivamente em democracias industriais avançadas e ocidentais, os TTs vivenciaram uma explosão recente. Em 2005, segundo McGann (2005:11) existiam mais de 4000 instituições pelo mundo. Em 2009, já totalizavam mais de 5000 organizações (MCGANN apud ABELSON, 2009:17) e de acordo com o Global Go To Think tank Index (MCGANN, 2014:07) em 2013 já se somavam mais de 6800 organizações. No Brasil, ainda que os números se mostrem menos expressivos, esse mesmo ranking apontou, na edição de 2014, 82 organizações brasileiras e há estudos que apontam contingentes maiores (TEIXEIRA, 2012; SOARES, 2009).
Hauck (2015) analisou o processo de surgimento e proliferação dessas organizações no Brasil atestando sua relevância no processo de construção institucional histórica brasileiro, bem como a progressiva proliferação do fenômeno após o período de redemocratização recente. Desde os TTs mais antigos como IPEA, ESG, FUNAG, FIOCRUZ, passando por aqueles que se descolam da gênese tipicamente governamental do fenômeno brasileiro, como DIEESE, CEBRAP, CEDEC, até os mais contemporâneos, tais como CEBRI, CGEE, Instituto FHC, Instituto Millenium; sua existência e crescimento é movimento que merece atenção na observação do cenário político. Sua proliferação, portanto, incita atenção a essas organizações já que investigá-las é lançar luz sobre um ator que vem tomando significativa relevância política (MCGANN e JOHNSON, 2005; RICH, 2004; STONE, 2007; TEIXEIRA, 2012; RIGOLIN e HAYASHI, 2013).
Objetivos
Dentre as diferentes frentes investigativas ainda em aberto acerca dos TTs em geral e notadamente no Brasil, a compreensão de suas formas de atuação e modos de presença para influenciar o cenário político e a formulação das PPs, é um objeto que permite traçar uma compreensão mais detida sobre elas. Isto é, quais estratégias utilizam tanto para sobreviver financeiramente, quanto para se projetar (e suas ideias) junto à opinião pública ou aos formuladores de políticas e tomadores de decisão? A esse objetivo a que de dedica o artigo: lançar luz, a partir da análise de um universo intermediário de casos, sobre as estratégias de atuação dos TTs brasileiros na busca de influência junto a suas audiências de interesse.
Metodologia
Para isso, foi utilizado o conceito supra-citado como balizador da classificação das organizações como think tank e, a partir daí, foram estruturados critérios para o levantamento de dados primários sobre o universo de organizações em tela. Os dados permitiram a composição de três tipos de análises qualitativas: análises individuais (aderência caso-categoria analítica); análises agrupadas por perfil tipológico (acadêmicos, pesquisa por contrato, advocacy e governamentais); e uma análise global do universo de casos, permitindo colocações panorâmicas sobre o fenômeno.
Resultados
Os resultados encontrados mostraram que muitos TTs já se utilizam das estratégias de disseminação de ideias junto à opinião pública. Por outro lado, as estratégias de disseminação de ideias junto aos formuladores de políticas e tomadores de decisão ainda se mostram discretas, supomos, em função da conotação negativa que carregam as atividades de lobby e advocacy no Brasil, não regulamentadas. O maior desafio que se mostra aos TTs brasileiros se concentra nas estratégias de sobrevivência, notadamente no levantamento de recursos de subsistência que limitam a capacidade de atuação dos TTs e desviam seus esforços da atividade-foco: a produção/compilação e disseminação de ideias afetas às políticas públicas. As origens do fenômeno o Brasil, de caráter notadamente governamental (HAUCK, 2015) ficaram patentes em como essa tipologia de TTs não partilha dos mesmos problemas de sobrevivência e acesso político que os TTs não governamentais brasileiros. O estudo permitiu, assim, lançar um olhar mais concreto sobre o fenômeno no Brasil, abrindo perspectivas de embasamento para discussões mais aprofundadas e vasta agenda de pesquisa ainda em aberto sobre o tema.

Juliana Cristina Rosa Hauck
Difusão de planos municipais de saneamento básico: condicionantes da formação da agenda governamental em perspectiva comparada

O presente trabalho estuda o tema saneamento básico. De maneira geral, essa agenda teve pouca visibilidade na política brasileira desde o fim do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) nos anos 1980. A literatura de descentralização política aponta que a enormidade de custos jurídicos e financeiros inviabilizou, ao longo dos anos 1990, o investimento por parte de municípios, mesmo tendo sido reconhecida a descentralização dessa política pela Constituição Federal de 1988. Já nos anos 2000, o tema ganha visibilidade mundial por conta dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e, no Brasil, discutia-se a necessidade de um marco legal que disciplinasse os serviços de saneamento. Nesse período, prefeituras, sob condições distintas, elaboraram os primeiros planos municipais de saneamento básico – Belo Horizonte em Minas Gerais em 2004, e Alagoinhas na Bahia em 2006. Assim, surge a lei federal nº 11.445/2007, instituindo as diretrizes do saneamento básico. A legislação destaca o planejamento municipal, incentivando a adoção de planos de saneamento por meio de regras de validade de contratos de concessão e de acesso a recursos federais, sendo que a regulamentação vinculava, a partir de 2014, o acesso a recursos à existência de planos. Apesar dos incentivos, não houve um processo automático de adesão à política. Ao final de 2013, estimava-se que 24% das prefeituras teriam adotado planos. Dito isso, esse estudo tem como objetivo principal compreender quais são as condicionantes da adoção de planos municipais de saneamento básico, comparando prefeituras que adotaram a agenda em detrimento de outras que não a adotaram no período de 2004 a 2013. Tem-se como referencial teórico a literatura de difusão, pois ela contribui para entender a adoção de planos, observando o papel de determinantes internos, externos e estruturas para explicar a tomada de decisão por parte de gestores municipais. As análises deste trabalho objetivam também colaborar com os debates nos estudos acerca da difusão e descentralização de políticas públicas, avaliando-se, para tanto, o caso complexo da política de saneamento básico. Este trabalho dialoga com a literatura de difusão de políticas públicas ao aplicar inovações metodológicas que avaliam a complexidade causal, utilizando-se, para tanto, a metodologia Qualitative Comparative Analysis (QCA), mais especificamente um desdobramento dessa, o Fuzzy-set/QCA. Dessa forma, esse estudo inova ao ser primeiro a combinar teorias de difusão e QCA no Brasil, visando contribuir com as discussões sobre as consequências metodológicas da aplicação desse método nos estudos de difusão. Optou-se por aplicar essa metodologia em uma amostra dentro da totalidade de municípios brasileiros, respeitando-se a proporção de municípios conforme suas características sociodemográficas (grau de urbanização, porte populacional, densidade demográfica e se situado em região metropolitana ou não) e perfil dos prestadores de serviço de saneamento (municipal, estadual, privado ou misto). Foram selecionados 819 municípios, sendo 194 adotantes e 625 não adotantes. A partir disso, foi feita uma análise, sob a lógica da semelhança de Mill, comparando ano a ano o perfil das prefeituras adotantes da política e, posteriormente, das que não adotaram. Em seguida, a análise comparou os municípios conforme fossem mais similares (de acordo com as características sociodemográficas e pelo perfil dos prestadores de serviço), independentemente do resultado da elaboração ou não do plano municipal (método da diferença de Mill). E, para medir o efeito das instituições, os casos adotantes da política foram controlados conforme o seu período de adoção (antes ou depois das alterações na legislação federal). Complementarmente, realizaram-se análises de documentos e entrevistas com especialistas. Como resultados, o trabalho identifica que variados mecanismos de difusão explicam a adoção de planos. O início do processo de difusão atrela-se a um fenômeno de emulação, surgindo da atuação de atores ligados a movimentos sociais que defendiam maior participação no processo decisório do setor trazendo a responsabilidade de decisão para o nível mais próximo da população – nível municipal. Esses atores participaram da elaboração dos primeiros planos de saneamento e eram ligados ao Partido dos Trabalhadores (PT). Atuaram, ainda, direta ou indiretamente no governo do primeiro mandato do presidente Lula, envolvendo-se no processo de elaboração de uma proposta do governo federal para o marco legal do saneamento, que, após intensas negociações com setores ligados às companhias estaduais de saneamento e empresas privadas, gera a lei do saneamento. Contudo, com a introdução da lei 11.445/2007, o processo de adoção de planos de saneamento muda e a elaboração de planos por prefeitos de esquerda torna-se minoritária. A coerção da legislação federal estimula a adoção da política para parte considerável dos casos, especialmente por conta das regras de regularização de contratos de concessão entre prefeituras e companhias estaduais. Observa-se também um provável fenômeno de competição atrelada à atuação de agentes estaduais (governos estaduais e/ou companhias estaduais) na promoção, apoio e elaboração de planos municipais, diante da expectativa de aplicação das regras que restringiam o acesso a investimentos federais, especialmente na região Sul do país. Diante disso, observou-se o efeito de três condições majoritárias na difusão de planos no âmbito municipal: atuação de agentes estaduais, ter regularização de contratos de concessão e o município não ser administrado por prefeito de partido de esquerda. Foi possível também identificar outras condições com efeitos menos majoritários: possuir maior nível de PIB per capita e ter menor necessidade da política (condição associada ao município contar com melhor histórico de prestação de serviços de saneamento). Por fim, condições residuais também aparecem nos resultados: município administrado por prefeito de partido de esquerda, ter competição política local alta e possuir maior necessidade da política. Com esses resultados, indica-se a necessidade de avaliação da qualidade dos planos elaborados para se verificar até que ponto os fatores majoritários que impulsionam a difusão não prejudicam o propósito inicial do surgimento de planos de emponderar os municípios com a participação da comunidade local nas decisões sobre os serviços de saneamento. Em suma, este trabalho gerou conhecimentos acerca do método QCA que possibilitam em outros estudos construir pesquisas mais profundas sobre sua aplicabilidade e limitações nos estudos de difusão.

Grégory dos Passos Carvalho
Dinâmicas e percursos da latino-americanização das políticas sociais: três ondas de difusão comparadas
Carlos Aurélio Pimenta de Faria
Policy Diffusion in Brazil and the USA: Process, Actors and Institutions
Denilson Bandeira Coêlho
Difusão de políticas e cooperação internacional: a ação brasileira no campo da Segurança Alimentar
Osmany Porto de Oliveira

SAT51 | Relação Estado e sociedade na produção de políticas públicas

quinta-feira, 1 de Setembro de 2016 - 16:00

Coordenadores

Gabriela Lotta (UFABC - Universidade Federal do ABC)

Debatedores

Klaus Frey (UFABC - Universidade Federal do ABC)
Denilson Bandeira Coêlho (UnB - Universidade de Brasília)

Apresentações

Ação Pública, Mobilização Coletiva e Proteção Social

Um dos principais desafios das ciências sociais na atualidade é tentar compreender as complexidades que cercam a ação pública. Contudo, esse desafio dispensa soluções fáceis, visto que as transformações colocadas em curso nas últimas décadas, em grande medida precipitadas pela intensificação do processo de internacionalização das economias, multiplicaram os espaços da ação pública. O Estado deixou de ser o organizador soberano dessa ação, que desde tempos remotos se manifestou através de uma modernidade própria, caracterizada pela definição de um “lugar político” e, correlato a isso, de uma intervenção reguladora no que se convencionou a chamar de mercado.
Ora, são esses espaços hoje que se encontram desfigurados. E, para o bem ou para o mal, o fato é que essa desfiguração redimensionou o papel da ação pública e o significado material e simbólico dos seus conteúdos. Assim, multiplicaram-se os “públicos”, mas também e primordialmente, as esferas de decisão que os contém e os reproduzem sem cessar: as experiências locais de participação; os mecanismos inter-regionais de governança; a transnacionalização das instâncias jurídicas e dos instrumentos de regulação econômica. Todas essas esferas se converteram em centros de iniciativas de uma regulação de novo tipo, moldada, no entanto, pela complexidade e mobilidade, e mesmo pela fuga, das atividades passíveis de serem reguladas.
Poder-se-ia afirmar que a estrutura de governança dessa ação pública se tornou mais fluida e “policêntrica” ao se referenciar em vários centros difusores de ação. Mas tal afirmação não dispensa o necessário reconhecimento de alguns paradoxos. De um lado, num veio mais otimista, é preciso indagar se, em virtude dessas transformações, estamos diante de uma genuína reconfiguração do espaço público, dos espaços de decisão e deliberação, caminhando para a consolidação de uma esfera pública mais pluralizada, ou se, pelo contrário, estamos apenas constatando o advento de uma governança sem governo.
As últimas décadas também foram palco de uma profunda transformação no campo de estudo das políticas públicas: o objeto per se de observação e análise da presença do Estado no cotidiano das relações sociais. Como consequência das mudanças mais recentes nos ambientes políticos e decisórios, as teorias referidas a esse campo, bem como os seus conceitos e métodos, sofreram uma transformação semântica ao reconhecerem, como ponto de partida investigativo, o papel das relações Estado-sociedade e de seus conflitos na estruturação das políticas públicas.
A crescente ênfase da literatura nessas relações possibilitou, nos últimos anos, uma fertilização bastante promissora de teorias e métodos de análise. Cada vez mais, as análises sobre as políticas públicas estão abandonando certas dicotomias infrutíferas, tal como agência versus estrutura, passando a focar em metodologias que conjugam processos macroestruturais, como os de transformação do Estado e de mudança institucional, com as estratégias de mobilização dos atores políticos e sociais, destacando as representações que esses atores fazem das políticas públicas produzidas.
Como reflexão teórica, este trabalho busca salientar que os desdobramentos trazidos por essas análises foram fundamentais para reconsiderar a ação do Estado e a dinâmica de mobilização dos atores sociais no processo de implementação de políticas. Nesse aspecto, procurar-se-á demonstrar, à luz das novas perspectivas sociologicamente informadas da ação pública, que o modus operandi da implementação das políticas públicas pelo Estado, como parte de uma ação pública mais abrangente e não menos premida por vários tipos de constrangimentos, além de ser territorialmente negociado, é também estruturado por redes organizacionais que ele busca controlar e coordenar, geralmente de um modo imperfeito.
Além de inventariar as principias contribuições teóricas trazidas por essas novas perspectivas, destacar-se-á, neste trabalho, alguns estudos de caso nacionais e setoriais, situados em diferentes conjunturas, que atestam o protagonismo desempenhado por algumas burocracias e pelos instrumentos de coordenação territorializada da ação pública na implementação dos sistemas de proteção social. Para tanto, serão enfatizadas três dimensões cruciais para a compreensão desse processo, quais sejam: 1) a competência organizacional das agências estatais para implementar políticas de proteção social; 2) o seu enraizamento e alcance territorial nas sociedades; 3) e, finalmente, os seus resultados em termos de produção de ação coletiva. Os estudos de caso relatados reforçam a centralidade dessas dimensões para as análises históricas e comparadas das políticas públicas, demonstrando como o ativismo de algumas burocracias públicas, em diversos países e em diferentes momentos no tempo, a exemplo da Alemanha no final do século XIX e do Brasil no início do século XXI, ajudou a estruturar, de forma acidental ou intencionada, a mobilização coletiva de alguns atores sociais através da implementação de políticas sociais setoriais.

Arnaldo Provasi Lanzara
A política de ajuda em alimentos dentro da União Europeia: entre subsidiariedade e solidariedade

Os países europeus são vistos como sociedades desenvolvidas e de abundância, onde o direito básico à alimentação está resolvido. A realidade, porém, é outra, pelo menos para uma parcela da população. No final da década passada, nos 27 países membros da União Europeia (UE), com população de 493 milhões de habitantes, 80 milhões estavam em situação de pobreza (renda inferior a 60% do nível mediano de cada país) e 43 milhões em risco de necessidade alimentar. Em 2010, aproximadamente 18 milhões de pessoas foram beneficiadas, em 20 países europeus, por um programa comum de ajuda para alimentação. Dentre os países beneficiados para promoverem no seu território a ajuda em alimentos estão os do leste europeu que, ao entrarem na União Europeia traziam consigo taxas elevadas de desigualdades e pobreza. Contudo, também países com melhores indicadores econômicos como França, Itália, Espanha e Bélgica recebem grandes volumes de recursos para socorrer com ajuda em alimentos a parcelas significativas de suas populações.
A política de ajuda em alimentos da União Europeia – tema central do artigo - é ilustrativa de desafios e tensões permanentes das políticas públicas e também seus paradoxos e limites atuais. Dentre esses destacam-se: a adoção de uma ação pública em contexto de pluralidade de modelos de proteção social; as disputas entre formatar a política social com base no princípio de subsidiariedade ou no de solidariedade nacional; relação entre política econômica (aqui especialmente a política agrícola) e política social, bem como entre desenvolvimento econômico, política social e proteção do meio ambiente; a atuação do Estado e de atores não governamentais na ação social e na luta contra a pobreza. O texto analisa a principal iniciativa de ajuda em alimentos da UE, o Programa Europeu de Ajuda a pessoas carentes (PEAD), que existiu de 1987 a 2013, quando foi substituído pelo Fundo Europeu de Ajuda às pessoas carentes (FEAD). O artigo se concentrará no exame das disputas quanto ao papel de políticas públicas frente à vulnerabilidade social em países desenvolvidos, em contexto de crescente desproteção social. O programa é revelador tanto de situações próprias à União Europeia quanto de problemas mundiais relacionados às consequências sociais das estratégias econômicas e às incertezas quanto à sua resolução.
Inicialmente são apresentados dados sobre pobreza e insegurança alimentar. Em seguida, são mencionados os paradoxos da coabitação dessas situações com a superprodução de alimentos e o desperdício, fatores que foram centrais na fundamentação do programa de ajuda em alimentos e, ademais, associados às disputas políticas relacionadas à existência do programa e à estratégia de atuação adotada. Após essa contextualização, serão examinados três momentos:
1) criação do PEAD, em 1987, pela Comissão Europeia, como parte do Programa Agrícola Comum (PAC), consistindo em liberação dos estoques europeus reguladores de alimentos, para entrega a associações caritativas previamente habilitadas que realizam sob formas variadas a ajuda às pessoas carentes. Os estoques eram formados para assegurar preços em períodos de superprodução e competitividade no mercado e parte importante deles eram posteriormente destruídos.
Em cada país a “arquitetura” da ajuda em alimentos possui características próprias e em todos eles o programa da UE, apesar de sua importância, não cobre todas as necessidades nem é o único recurso empregado. Progressivamente aumentaram o orçamento, o volume de alimentos distribuídos e o número de pessoas atendidas, evolução que, porém, ficou aquém do aumento da demanda por ajuda.
2) o período 2008-2013: Com a limitação dos estoques de intervenção, a UE passou a entregar recursos financeiros para cada país comprar no mercado parte dos produtos a serem entregues às associações habilitadas para a distribuição às pessoas carentes. O programa foi deixando de justificar-se como parte de uma política de regulação dos mercados agrícolas e exigindo uma justificativa de caráter político, isto é, como intervenção de caráter econômico e social para permitir o acesso a um bem primário: a alimentação.
Em 2008 e 2009 países não participantes do programa, liderados por Alemanha e da Suécia, questionaram na Corte Europeia sua manutenção. Argumentaram que o programa se justificava enquanto existiam estoques reguladores e, na ausência desta condição, a UE não deveria destinar recursos para ajuda em alimentos por tratar-se de política social de cada país membro. O argumento era defendido principalmente pela Alemanha. Nesse país, não existe ação do poder público de ajuda em alimentos às pessoas carentes, a qual é totalmente realizada por associações caritativas com recursos de um imposto local. Tornaram-se evidentes, portanto, a diferença na abordagem do problema e o questionamento à eficácia de distribuição direta de alimentos com a participação do poder público via apoio financeiro. O bloqueio em relação ao PEAD deu origem a intensa mobilização de associações e governos interessados na sua manutenção.
3) incertezas da política pública frente ao problema da insegurança alimentar. Em 2014 o PEAD foi substituído por um fundo com duração prevista até 2020, cujo valor é muito inferior ao que vinha sendo distribuído. As negociações que levaram à criação do FEAD são reveladoras de tensões na UE quanto a políticas comuns e dilemas nas formas de acomodar interesses transversais. De todo modo, o programa e o fundo são reconhecimento da existência do problema da insegurança alimentar no continente.
Nas conclusões, é destacado que o direito à alimentação das pessoas carentes é atendido na UE principalmente através da ação de associações de caráter caritativo apenas parcialmente financiada com recursos públicos. Não se trata de mera terceirização, pois as associações desempenharam papel fundamental na pressão à UE para criação do programa de ajuda e sua posterior manutenção. Por outro lado, a atuação das associações da sociedade civil, ao mobilizar trabalho voluntário e cumprir papel de ação pública, permite que exista de fato uma política pública de ajuda em alimentos para a população carente. Essa política, no entanto, é frágil em recursos, tratada como urgência frente a um problema é visto como conjuntural, e cuja legitimidade é constantemente questionada pelos atores sociais, econômicos e políticos.

Cristina Almeida Cunha Filgueiras
Sindicalismo, política previdenciária e processo decisório no Governo Dilma

Entre o final da década de 1970 e o fim dos anos 1980, o sindicalismo brasileiro se transformou em uma das principais forças socais e políticas do país. Duas décadas depois, no início dos anos 2000, o ex-sindicalista Luiz Inácio Lula da Silva chegou à Presidência da República. Não obstante esta impressionante trajetória, são relativamente escassos os trabalhos dedicados à atuação política partidária das lideranças sindicais no processo decisórios das políticas públicas.
Este trabalho pretende suprir parte desta lacuna nos estudos sobre sindicalismo e políticas públicas. Seu objetivo principal é realizar uma análise da atuação da bancada de parlamentares sindicalistas na política previdenciária do governo de Dilma Rousseff (2011-). Seu objeto de estudo é a atuação da bancada sindical na criação da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp).
A produção acadêmica sobre crise do sindicalismo é contemporânea às pesquisas sobre retração do Estado de Bem-Estar Social. Mas se no passado a expansão dos regimes de bem-estar foi, em parte, explicada pela força do movimento sindical (ESPING-ANDERSEN, 1990), mais recentemente os estudiosos do tema tem enfatizado a impotência do sindicalismo diante da retração do Estado de Bem-Estar Social (PIERSON, 1997). Esta constatação levou diversos pesquisadores a considerarem o sindicalismo um elemento de pouca importância para a compreensão do fenômeno da retratação das políticas sociais em diversos países do mundo.
No entanto, seguindo Béland (2001), argumentamos neste trabalho que o sindicalismo ainda é um ator relevante para se entender o processo de mudança das políticas públicas. O número absoluto de greves e as taxas relativas de sindicalização, tradicionais indicadores do poder sindical, não necessariamente traduzem o poder de influência dos sindicatos no processo decisório das políticas públicas. Por intermédio da bancada de parlamentares sindicalistas no Congresso Nacional, o sindicalismo brasileiro ainda é capaz de inserir suas demandas nos processos decisórios das políticas públicas.
Como notamos anteriormente, em termos gerais, a produção acadêmica sobre participação sindical no processo de retração das políticas de bem-estar social partem de dois pressupostos: I) os sindicatos se opõem às políticas de retração do estado de bem-estar social e II) o movimento sindical tem pouca influência na mudança das políticas públicas. O presente paper questiona ambos os pressupostos. Primeiro, argumentamos que as entidades sindicais não necessariamente se opõem às políticas de retração do estado de bem-estar social e, sendo assim, II) o sindicalismo ainda é um ator importante no processo decisório das políticas públicas haja vista que seu apoio legitima as medidas adotadas por governos considerados aliados (Béland, 2001; Jardim, 2013; Sória e Silva, 2014).
Ao longo do trabalho foram realizados os seguintes procedimentos de pesquisa: I) análise da política previdenciária em vigor, com ênfase nas normas constitucionais e infraconstitucionais; II) análise das regras institucionais que condicionam o processo decisório da política previdenciária no legislativo; III) atualização dos dados sobre a bancada sindical e a organização partidária no Congresso Nacional; IV) entrevistas em profundidade com dirigentes sindicais, lideranças partidárias e autoridades governamentais que participam do processo decisório da política previdenciária.
Referências Bibliográficas
BÉLAND, Daniel. (2001). Does labor matter? Institutions, labor unions and pension reform in France and the United States. Journal of Public Policy, 21 (02), 153-172.
ESPING-ANDERSEN, Gosta. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Pricenton, New Jersey: Princenton University Press. (pp. 144-162)
JARDIM, Maria C. (2013). A crise financeira de 2008: os discursos e as estratégias do governo e dos fundos de pensão. Dados, 56 (4), 901-941.
PIERSON, Paul. (1997). Dismantling the Welfare State? Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press.
SÓRIA e SILVA, Sidartha. As relações entre sindicalismo e fundos de pensão no governo Lula. In: Roberto de Oliveira, Maria Bridi e Marcos Ferraz (org.s). O sindicalismo na era Lula: paradoxos, perspectivas e olhares. Fino Traço, Belo Horizonte, 2014.

Sidney Jard da Silva
Maria Chaves Jardim
A construção do Sistema Único de Assistência Social no Governo Lula: interações entre Estado, partido e sociedade civil

Introdução
O Sistema Único da Assistência Social, implementado no Governo Lula, representa uma inflexão decisiva para a política de assistência social que, relegada a ações pontuais e imbricada à filantropia até o início dos anos 2000, passou a inscrever a assistência social como política de Estado, organizada a partir de um profundo reordenamento institucional e financeiro. Pressupondo essa mudança, esse artigo analisou a construção dessa política por meio da perspectiva das interações socioestatais entre sociedade civil, Estado e partido político, demonstrando que essa construção foi fruto da atuação coletiva de atores que se uniram em torno da defesa da assistência social como política pública de direito.
Em diálogo com uma agenda de pesquisa interessada em aprofundar o conhecimento das imbricações entre sociedade civil e sociedade política (ABERS e VON BULOW, 2011; SILVA e OLIVEIRA, 2011; DOWBOR, 2012, ABERS, SERAFIM e TATAGIBA, 2014), rompendo com concepções que tendem a considerar essas esferas como absolutamente separadas, busca contribuir para o debate incorporando à análise as formas de interação entre sociedade civil e partido político, analisando os impactos dessas interações na produção de políticas públicas. Para tanto, analisa a trajetória do movimento em defesa da assistência social e suas estratégias para pautar no partido e no Estado seu projeto de implantação da política de assistência social. Por meio da pesquisa empírica e do debate com a literatura especializada, o artigo demonstra que a relação com o partido foi fundamental para a construção de estratégias, e como mediação no trânsito de militantes do movimento para a esfera do Governo Federal, a partir de 2003, tendo como resultado a implantação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS) em 2005, no Governo Lula.
Nesse sentido, dialoga com uma literatura que argumenta que no Brasil, para influenciar políticas, os esforços dos movimentos sociais algumas vezes implicam a maior presença de ativistas dentro do Estado (ABERS; VON BULOW, 2011, p. 65), estratégias essas que também são postas em relevo na literatura internacional, que chama a atenção para as intersecções entre Estado e movimentos sociais (BANASZAK, 2005) e para as profundas interações entre movimento, Estado e partido político (GOLDSTONE, 2003). Neste contexto, os trânsitos entre Estado e sociedade civil e a ocupação de cargos no Governo ganham destaque, explicitando estratégias de movimentos sociais que passam a influenciar políticas “por dentro” do aparato governamental.

Objetivos
Esse artigo tem como objetivo compreender, a partir da implantação do Sistema Único da Assistência Social - SUAS, o papel das interações socioestatais para a produção de políticas públicas. Desse modo, propomos aprofundar o estudo das dinâmicas que caracterizam, atualmente, as interações entre sociedade civil, Estado e partido político no Brasil, destacando as formas de relação que movimentos sociais passam a estabelecer com o Estado em um contexto de maior abertura às suas demandas e propostas. Buscamos, com isso, aprofundar os estudos acerca das mudanças que ocorrem no Estado brasileiro a partir da chegada do PT à Presidência, como se reacomodam os atores da sociedade civil e quais estratégias mobilizam nessa conjuntura.

Metodologia
A metodologia adotada combinou pesquisa bibliográfica – livros, teses e artigos científicos pertinentes ao tema de estudo – e entrevistas em profundidade com atores envolvidos no processo de implantação do SUAS durante o Governo Lula. No que tange à pesquisa empírica, adotamos como estratégia a realização de entrevistas com base no método de análise de trajetórias (LEWIS, 2008). A partir desse método, as relações entre movimento, Estado e partido, abordadas como parte dessas trajetórias, possibilitou um tratamento mais aprofundado dessas interações, de forma a observar fenômenos que extrapolam os pressupostos teóricos de análise dessas relações. Assim, entre 2013 e 2014, realizamos entrevistas com 18 ativistas do campo da assistência social, que estiveram envolvidas na construção e implantação do SUAS.

Resultados
A análise das trajetórias dos atores na política de assistência social evidenciou a profunda imbricação entre o movimento em defesa da assistência social, o partido e o Estado. A imbricação não significa, no entanto, indistinção entre as esferas analisadas. Nesse sentido, os conceitos de intersecções Estado-movimento (BANASZAK, 2005) e militância múltipla (MISCHE, 1997) contribuíram para particularizar a nossa análise.
Assim, observamos um processo de intersecção que se dá desde o início da mobilização do movimento, que se desenvolve ao mesmo tempo em que muitas de suas ativistas estão ocupando cargos de gestão local da política de assistência social. As intersecções Estado-movimento, observadas a partir do estudo de trajetórias de atores que cruzam as fronteiras entre o ativismo fora do Estado e dentro dele, mostraram o modo como essas intersecções impactam o Estado, com inovações no campo das políticas, e o movimento, na medida em que adensam as vinculações entre os atores que dele participam e se constituem como as estratégias que o movimento mobiliza para atuar no Estado em favor de sua causa.
Nesse sentido, vale retomar a proposição de Banaszak, ao argumentar que “políticas públicas frequentemente resultam na criação, combinação ou eliminação de organizações específicas, abrindo ou fechando oportunidades de entrada no Estado” (2005, p. 161). No caso estudado, observamos que o ativismo de Estado construiu para o movimento importantes oportunidades no Estado, sendo a mais destacada delas a ocupação de cargos por ativistas do movimento na SNAS/MDS, que viabilizou a implantação do SUAS.
Já a múltipla filiação, no partido e no movimento, permitiu mobilizar o partido como espaço de organização do movimento, de construção de estratégias e fortalecimento dos vínculos com aliados na esfera partidária (parlamentares e dirigentes do partido) e de mediação no trânsito dessas ativistas para a ocupação de cargos no Estado. O conceito de militância múltipla (Mische, 1997) foi importante instrumento analítico para a compreensão do modo como se dá, em termos de experiências concretas, o processo de compartilhamento de projetos entre Estado, sociedade civil e partido.
Assim, demonstramos que o partido foi um espaço fundamental de articulação de estratégias e construção da política, especialmente nas experiências inovadoras de gestão local da assistência social, empreendidas pelas ativistas do movimento – e o Setorial, um espaço estratégico, que uniu os atores e serviu como instrumento de pressão em momentos-chave.
 

Kellen Alves Gutierres
Ideologia, Alinhamento Partidário e Adesão dos Municípios Brasileiros ao PROINFANCIA

Questão central no âmbito das relações intergovernamentais e políticas públicas, a adesão dos municípios a programas estaduais ou federais depende, por um lado, dos objetivos da própria política e sua adequação aos interesses locais, além das estratégias de indução e dos incentivos oferecidos aos executores. Por outro lado, também interferem as características demográficas, socioeconômicas, políticas e de capacidade institucional dos municípios (ARRETECHE, 1996, SOUZA, 2004, BERMAN, 2007,).
Neste trabalho avaliamos a influência das variáveis “ideologia do partido do prefeito” e “alinhamento do partido do prefeito à coalizão federal” nas chances de as Prefeituras aderirem ao Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (PROINFÂNCIA). Este Programa, instituído em 2007, disponibiliza assistência financeira aos municípios brasileiros e ao Distrito Federal, para a construção, reforma, aquisição de equipamentos e mobiliários de/para creches e pré-escolas da rede pública de ensino.
Quanto à primeira variável, supõe-se que os partidos de esquerda priorizem os grupos mais vulneráveis e defendam um Estado mais ativo que regule o mercado e utilize os recursos públicos para corrigir desigualdades (ARVATE; AVELINO; LUCINDA, 2008). Assim, supõe-se que os municípios cujo partido do prefeito é do campo da esquerda recorram mais ao PROINFANCIA.
Quanto à segunda variável, entende-se que prefeitos de partidos alinhados à coalizão partidária do governo federal (partidos que ocupam ministérios, conforme Amorim Neto, 2000) são a base de apoio para a implementação de políticas sociais, a partir das quais podem obter recursos e dividendos políticos. Desta forma, as transferências e repasses de recursos federais não têm caráter redistributivo, servindo como canal político entre os diversos níveis do executivo, cujos representantes buscam expandir os seus recursos, especialmente nos anos eleitorais (VIEIRA; ARVATER, 2008).
Na pesquisa foi realizado levantamento de dados secundários em diversas fontes, referentes a 3.791 municípios brasileiros. Para identificar as chances de adesão ao PROINFANCIA no período 2009-2012, realizamos regressão logística, cujo modelo apresentou significância estatística (menor do que 0,05).
Concluiu-se que o alinhamento do partido do prefeito à coalizão federal representou um fator indutor das chances de adesão ao PROINFANCIA naquele período, e não interferiu o fato do partido ser de esquerda. As seguintes variáveis independentes também influenciaram positivamente a participação: % de crianças de 0 a 5 anos; índice de Theil; influência externa do município; receita tributária; mortalidade infantil; e densidade populacional.
REFERENCIAS
AMORIM NETO, Otávio. Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados, Rio de Janeiro, v. 43, n. 3, 2000. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52582000000300003&lng=pt&nrm=iso&tlng=pt#back. Acesso em: 08 de março 2015.
ARRETCHE, Marta. Políticas sociais no Brasil: descentralização em um estado federativo. Trabalho apresentado no XXI Encontro da Latin American Studies Association, 1996.
ARVATE, Paulo Roberto; AVELINO, George; LUCINDA, Cláudio Ribeiro. Existe Influência da Ideologia sobre o Resultado Fiscal dos Governos Estaduais Brasileiros? Estudos Econômicos, São Paulo, v. 38, n. 4, p. 789-814, out./dez. 2008.
BERMAN, Paul. El estudio de la macro y micro-implementación. In: VILLANUEVA, Luis F. Aguilar. La implementación de las políticas. México: Miguel Ángel Porrúa, 2007. p. 281-317.
SOUZA, Celina. Governos locais e gestão de políticas sociais universais. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 18, n. 2, p. 27-41, 2004.
VIEIRA, Fausto J. A.; ARVATE, Paulo Roberto. Eleições municipais: como interagem os prefeitos e as outras esferas de governo para alcançar maior sucesso nas urnas. Trabalho apresentado no XXXVI Encontro Associação Nacional dos Centros de Pós-Graduação em Economia. Salvador: 2008. Disponível em: www.anpec.org.br/encontro2008/artigos/200807211138360-.pdf. Acesso em: 05 de agosto de 2013.

Letícia Maria Schabbach

SAT67 | Gastos e transferências governamentais e partidos na produção de políticas públicas

sexta-feira, 2 de Setembro de 2016 - 14:15

Coordenadores

Gabriela Lotta (UFABC - Universidade Federal do ABC)

Debatedores

Letícia Maria Schabbach (UFRGS - Universidade Federal do Rio Grande do Sul)
Márcia Miranda Soares (UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais)

Apresentações

A Política Fiscal e Tributária a partir do Governo Lula: Mudanças Cognitivas e Institucionais por Instrumentos
Melina de Souza Rocha Lukic
Aos Amigos Tudo? Análise de transferências voluntárias da união e seus condicionantes políticos e institucionais

Qual o impacto das transferências federais sobre o desempenho das políticas públicas de educação e saúde nos municípios brasileiros? Este trabalho analisa a qualidade dos gastos públicos, especificamente a relação entre investimento federal, capacidade local e implementação de políticas públicas. Taxa de Mortalidade Infantil e Taxa de Evasão Escolar são utilizadas como medidas de desempenho. Dados da pesquisa “Perfil dos Municípios - 2014” do IBGE foram utilizados para a criação de um indicador de capacidade burocrática local. Como fator explicativo principal utilizou-se a interação entre transferências e a capacidade burocrática local. Metodologicamente, utilizamos o modelo de Mínimos Quadrados Ordinários (MQO), Tobit e variáveis instrumentais. Os resultados indicam que a capacidade burocrática local é importante para explicar o efeito das transferências federais sobre a qualidade das políticas públicas descentralizadas.

Marcus Vinicius Rossi da Rocha
Um Balanço dos Efeitos do Bayh-Dole Act no Sistema de Inovação norte-americano: desafios e oportunidades para o Brasil
Karen Fernandez Costa
Mayra de Macedo Schatzer
Partidos Políticos e Política de Assistência Social nos municípios brasileiros: uma análise do impacto dos partidos no período entre 2005 e 2012

Diversos trabalhos apontam um crescimento do nível de consolidação e desenvolvimento da política de assistência social nos municípios brasileiros, o que é atribuído, principalmente, à indução do governo federal (COSTA e PALOTTI, 2011; SPINELLI, 2008; JACCOUD; HADJAB; CHAIBUB, 2009; COSTA e MOREIRA, 2012).

Desde a Constituição Federal de 1988, quando foi reconhecida como política pública e responsabilidade estatal, a assistência social vem sendo amplamente regulamentada. Atualmente, a política de assistência social tem princípios, diretrizes e organização definidos nacionalmente. Toda a política se organiza na forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema Único de Assistência Social - SUAS (BRASIL, 2011; BRASIL. MDS, 2005, 2006 e 2012).

Nesse arranjo, constituído a partir da criação do Ministério de Desenvolvimento Social (MDS) em 2004 e da aprovação da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social de 2005 (NOB-SUAS/2005), a União assumiu um papel de coordenação da política e de indução à municipalização. Por meio das regras para recebimento de recursos do Fundo Nacional de Assistência Social, a União estimulou os municípios a aderirem ao SUAS e a aprimorarem a gestão e execução da política. Esse processo teve nível considerável de êxito, como destacam os trabalhos mencionados acima.

Apesar disso, permanecem algumas diferenças relevantes entre os municípios, em um contexto no qual a indução do governo federal, regulamentada por regras estáveis previstas na Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e na NOB-SUAS, e o arcabouço institucional são os mesmos para todos os municípios brasileiros. Parte dessas diferenças pode ser explicada pelas escolhas da gestão do governo municipal, motivadas por questões ideológico-partidárias. Disso surgiu a pergunta que orientou esta pesquisa, que é se existe alguma relação entre estas variações e o partido da/o prefeita/o do município, algo que muda entre os municípios e poderia explicar estas diferenças.

Dessa maneira, a presente pesquisa buscou verificar se o partido da/o prefeita/o é um dos fatores explicativos do desenvolvimento da política de assistência social nos municípios brasileiros entre 2005 e 2012. Disso derivam os seguintes objetivos específicos:

• Verificar se o fato de a/o prefeita/odo município ser de um partido que integra a coalizão de governo do nível federal faz diferença no desenvolvimento da política de assistência social;
• Verificar se o fato de a/o prefeita/odo município ser do mesmo partido da/o presidenta/e (que é o PT em todo o período analisado) faz diferença no desenvolvimento da política de assistência social;
• Verificar se o posicionamento ideológico do partido da/o prefeita/o é um fator explicativo do grau de desenvolvimento da política no município.

O questionamento sobre o impacto do alinhamento com o governo federal se fundamentou na prioridade dada à política de assistência social nas últimas gestões deste governo, lideradas pelo Partido dos Trabalhadores (PT), um partido de esquerda no espectro político-ideológico brasileiro. Esta priorização pode ser observada na revisão da estrutura organizacional do poder executivo federal, que passou a contar com um ministério exclusivo para a área, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) (VEIGA, 2006), e no financiamento da política, que cresceu tanto em termos absolutos quanto em relação ao total da despesa e ao PIB (CASTRO et al, 2012).

Já a questão em torno do posicionamento ideológico do partido da/o prefeita/a surgiu dos “tipos puros” de relação entre ideologia e políticas sociais, segundo os quais os partidos de esquerda seriam os mais empenhados na provisão de políticas sociais (RIBEIRO, 2006; CAUL e GRAY, 2000).

Os modelos explicativos construídos buscaram considerar, além dos fatores políticos, interesse principal da pesquisa, os fatores apontados pela literatura que se aplicam ao nível municipal de governo. A técnica utilizada para realização destes testes foi a regressão multivariada, que permite verificar os efeitos do partido no poder na prefeitura e se ele integra a coalizão presidencial ao mesmo tempo em que se controla por indicadores socioeconômicos, demográficos e institucionais.

Buscando mensurar o nível de desenvolvimento da política no município, foram utilizadas três diferentes variáveis dependentes: o total de servidores estatutários com nível superior alocados na assistência social; o nível de adequação do número de Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) existente; e o gasto municipal na função assistência social, todos eles em relação à população pobre residente no município. Como variáveis independentes de interesse, foram considerados o partido da/o prefeita/o, o fato de ele integrar a coalizão presidencial e seu posicionamento ideológico, classificado de forma dicotômica como esquerda ou não esquerda. Além das variáveis políticas, foram incluídas, para fins de controle, indicadores de legado das políticas prévias, de desenvolvimento humano, de nível de urbanização, de dinamismo econômico do município.

As fontes de dados utilizadas foram: os Suplementos Especiais de Assistência Social da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); os bancos de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); e o Banco de Dados TVU da UFMG (SOARES, 2013). A classificação ideológica foi elaborada com base em Power e Zucco Jr. (2009), Zucco Jr. (2011) e Sátyro (2006).

Os resultados apontam que, dentre os aspectos políticos, o que mais parece importar para a explicação do desenvolvimento da política de assistência social nos municípios no período analisado é o alinhamento partidário com o governo federal. O fato de o partido da/o prefeita/o integrar a coalizão presidencial tem efeito positivo sobre o gasto e sobre a estrutura de recursos humanos da política no município. Contudo, esse efeito é bastante modesto quando comparado com outros fatores explicativos, em especial, com o legado.

Maíra dos Santos Moreira
Políticas Públicas Sociais: uma análise do gasto em saúde e educação nos estados brasileiros

Introdução
O exame dos gastos sociais no Brasil por estado desde o início da democratização revela aumento em seus níveis a partir dos anos 2000 em todas as unidades da federação. Razoável sustentar, como o faz parte da literatura especializada, que tal mudança no padrão de gasto em saúde e educação, áreas centrais deste tipo de despesa, remete a regulamentações aprovadas ao longo da década dos 90 com o escopo de impor as determinações emanadas do texto constitucional de 1988 e de emendas posteriores. Assim, não necessariamente fatores relacionados à orientação ideológica dos governos, alinhamento político entre governos estadual e federal ou alterações no nível de desenvolvimento econômico dos estados explicariam tal crescimento.
Não obstante, o mesmo conjunto de dados que indica a elevação geral dos gastos em educação e saúde no Brasil permite detectar variação entre os estados e ao longo do tempo. Explicar os determinantes dessa variação constitui um dos objetivos do trabalho. A principal proposta do estudo consiste em investigar se variáveis de natureza políticas impactam nas variações observadas no gasto social dos estados brasileiros, discussão essa que tem intrigado diversos analistas, tanto de políticas publicas quanto de partidos políticos.
A proposição deste trabalho advém da literatura sobre política brasileira que insiste na relevância das preferências ideológicas sobre o comportamento dos atores. Assim, parto do argumento simples de que tal perspectiva é correta e que sim, é possível observar diferenças nas decisões e prioridades de políticas públicas dos governos estaduais no Brasil em função das distintas famílias ideológicas das quais se originam os governadores.

Objetivos
O trabalho tem por objetivo verificar, em primeiro lugar, se os estados brasileiros vêm cumprindo os preceitos constitucionais e suas regulamentações posteriores no que diz respeito às despesas nas áreas de saúde e educação. Em segundo lugar, se há esforços por parte dos governos estaduais em ampliar os gastos nessas duas áreas para além das vinculações mínimas constitucionais e relacionar tais esforços a fatores políticos, tais como partido do governador, inclinação ideológica do seu governo e afinidade política com o governo federal.
No cerne do debate em torno do impacto da ideologia dos governos, que deve levar em conta não só o partido político de filiação dos governantes, mas também a sua coalizão de apoio, além da sua agenda de políticas, encontra-se a indagação sobre se os princípios ideológicos que regem o Executivo produzem impacto nas políticas públicas. A pergunta que se apresenta nessa literatura é: faz diferença em termos de políticas públicas se o chefe do Executivo pertence a um partido ou adote uma linha programática de governo identificada com a esquerda, centro ou direita?

Metodologia
Duas advertências se fazem necessárias no tratamento de dados de despesas estaduais nos estados brasileiros. A primeira remete aos fatores jurídicos e institucionais que envolvem o tema. É sabido que gastos como saúde e educação sofreram forte regulamentação a partir da Constituição de 1988 e emendas posteriores, acarretando a redução da margem de manobra dos atores políticos locais no que tange o processo decisório em torno dessas políticas. Uma segunda advertência advém da questão relativa ao período coberto pela análise dos dados. Em se tratando de indicadores de gasto em saúde e educação, preocupações quanto à consistência dos dados impõem algumas ponderações, sobretudo quanto às informações oriundas do Tesouro Nacional. Isso porque até 2002 não existia uniformidade nos critérios para o agrupamento de despesas sob essas duas rubricas. Além disso, os instrumentos de controle do comportamento dos governadores, notadamente, os Tribunais de Contas, encontravam-se desaparelhados para o acompanhamento e aferição das decisões e políticas estabelecidas pelos executivos estaduais. Finalmente, apenas recentemente políticas de financiamento mais agressivas foram criadas como incentivos para adesão por parte dos entes federados a seguirem as determinações emanadas do texto legal concernentes aos gastos em política social. Por tais motivos, delimitamos como corte o ano de 2002 como momento inicial da análise empírica.
Serão realizados testes para ilustrar a plausibilidade do argumento tendo o gasto social, em saúde e educação, ou seja, os acréscimos além das vinculações mínimas constitucionais, como contexto do experimento, no período compreendido entre 2002 e 2013. Serão utilizadas ainda variáveis sócio-demográficas, tais como população idosa, população em idade escolar e população urbana, como controle.
Assim sendo, a hipótese básica do trabalho é a seguinte:
Hipótese 1: o gasto social, em saúde e educação, para além do mínimo constitucional, nos estados brasileiros é função do posicionamento ideológico dos atores que os governam.
Como desdobramento da hipótese 1, tem-se a clássica noção do que sejam as prioridades de gasto de atores colocados à esquerda do espectro ideológico. Assim:
Hipótese 2: governadores posicionados à esquerda do espectro tendem a ampliar os gastos na área social, em saúde e educação, para além do mínimo constitucional, do que governadores posicionados à direita do espectro.

Resultados
A pesquisa encontra-se em fase inicial, portanto, poucos resultados poderão ser apresentados. Uma primeira aproximação dos dados do Tesouro Nacional, somados à análise de Celina Souza, no relatório integrado “Estados: O elo perdido da cadeia federativa?” (manuscrito não publicado), revelam que, na análise agregada dos dados por ano, os estados têm gasto, e média, além do mínimo constitucional em ambas as áreas. Isso pode ser visto verificando a diferença entre a vinculação constitucional em cada área (elaboração própria de Souza) e as despesas efetivada/vinculada, ou seja, o que foi efetivamente gasto em cada área. Contudo, na análise desagregada dos dados, é possível verificar uma variação por estado. Se fatores político-ideológicos impactam em tal variação é o que o trabalho se propõe a investigar.

Cristiane Corrêa Batista Santos

SAT83 | Relações intergovernamentais, interinstitucionais e partidárias na produção de políticas públicas

sexta-feira, 2 de Setembro de 2016 - 16:45

Coordenadores

Gabriela Lotta (UFABC - Universidade Federal do ABC)

Debatedores

Gabriela Lotta (UFABC - Universidade Federal do ABC)
Cristina Almeida Cunha Filgueiras (PUC-MINAS - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais)

Apresentações

Novas agendas, novos desafios: reflexões sobre as relações entre transferência de renda e assistência social no Brasil

Com mais de 10 anos de existência, o Programa Bolsa Família (PBF) tem sido objeto de grande atenção, seja no debate acadêmico, seja no debate público. Multiplicam-se análises nas mais diversas perspectivas, desde estudos que buscam explicar sua entrada na agenda de políticas sociais nacionais (Almeida, 2005; Coelho, 2012; Leite e Peres, 2012), entender seu desenho institucional (Soares e Sátyro, 2009; Bichir, 2010 e 2011), seus impactos sobre a redução da pobreza e a desigualdade no Brasil (Medeiros, Brito e Soares, 2007; Neri, 2007; Soares et al., 2006), até estudos na área de ciência política discutindo os retornos eleitorais advindos do programa (Nicolau e Peixoto, 2007; Licio, Rennó e Castro, 2009). O programa já conta, inclusive, com livros que sistematizam sua trajetória ao longo dos últimos dez anos (Castro e Modesto, 2010; Campello e Neri, 2013).
Este artigo propõe uma mudança no foco de análise usualmente empregado. Argumenta-se que, para entender as dinâmicas recentes da proteção social não contributiva no Brasil é necessário analisar não somente o PBF, mas os desafios de sua articulação com outras políticas sociais, de modo a entender os limites e possibilidades do sistema de proteção social que vem sendo consolidado nos últimos anos, em particular a proteção social voltada para os mais vulneráveis. O foco desse artigo recai especificamente sobre as articulações do PBF com a política de assistência social.
A perspectiva de análise conjunta dessas políticas segue um debate iniciado recentemente, como os trabalhos de Luciana Jaccoud (Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009; Jaccoud, 2013), Vaitsman, Andrade e Farias (2009), Bichir (2011 e 2015), Lício (2011), Coutinho (2013), Fonseca e Fagnani (2013) e Sátyro e Cunha (2014). Autores preocupados com a dimensão federativa das políticas sociais brasileiras e, em particular, com os desafios da consolidação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), também têm chamado a atenção para as diferenças, tensões e pontos de contato entre o PBF e as políticas de assistência social, ambos desenhados e geridos nacionalmente pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) (Franzese, 2010; Bichir, 2011; Lício, 2012). Autores próximos ao campo da assistência social também têm refletido sobre o PBF como um benefício assistencial, problematizando as diferenças entre a separação institucional da assistência social – a cargo da SNAS – e da transferência de renda – sob a responsabilidade da Senarc – dentro do MDS (Sposati, Cortes e Coelho, 2013; Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007; Collin, Pereira e Gonelli, 2013). Essa discussão aparece também nos estudos que abordam a intersetorialidade no PBF (Monnerat e Souza, 2011; Silva, 2013). Essa ampliação de foco relaciona-se ainda com as análises que abordam os desafios da articulação da seguridade social no Brasil (Fonseca e Fagnani, 2013) e também com a perspectiva referente aos novos modelos de bem-estar social (Draibe, 2007; Draibe e Riesco, 2011; Kerstenetzky, 2012).
Este artigo procura desenvolver e aprofundar alguns eixos de discussão apresentados em Bichir (2011 e 2015) a respeito dos instrumentos de políticas públicas e mecanismos de regulação e coordenação federativa desenvolvidos para garantir padrões nacionais mínimos na implementação do PBF, a partir de forte indução federal de ações municipais. Em Bichir (2011) procurei analisar os mecanismos federais de coordenação vertical do PBF e também as condições de implementação do mesmo no plano municipal – considerando os casos de São Paulo e Salvador. O estudo mostrou que o processo de implementação do PBF é afetado não só por seu desenho institucional, definido no plano federal, mas também pelas diferentes capacidades institucionais disponíveis no plano local. Por sua vez, em Bichir (2015) abordei o processo de construção de capacidades estatais para a implementação de políticas federais de desenvolvimento social – particularmente assistência social e transferência –, analisando o caso brasileiro em perspectiva comparada com Argentina e África do Sul. Neste artigo o foco recai sobre o governo federal, com uma perspectiva mais abrangente de entendimento do PBF no âmbito do SUAS. O foco no governo federal justifica-se pela centralidade deste nível de governo na definição das principais diretrizes dessas políticas, em consonância com os processos de centralização decisória e desenvolvimento de mecanismos de indução de ações observados em outras políticas sociais, como educação e saúde.
A partir deste foco analítico, é possível identificar processos paralelos e eventualmente entrecruzados de construção de capacidades para operação da transferência condicionada de renda e para a consolidação da política de assistência social. Se esses dois pilares da política de desenvolvimento social brasileira consolidam-se a partir de dinâmicas próprias e são incorporados separadamente à nova institucionalidade criada com o surgimento do MDS em 2004, percebe-se no período recente importantes processos de aproximação (tensa, negociada, com avanços e retrocessos) entre essas duas áreas, gerando transformações nas agendas setoriais. Para compreender essas relações, argumenta-se que é importante analisar os instrumentos de políticas e capacidades desenvolvidos nessas duas áreas ao longo do tempo e diante de agendas cada vez mais ambiciosas – inclusive em termos de articulação intersetorial –, levando-se em consideração, também, os legados de cada uma das áreas, a natureza mais ou menos “programável” daquilo que é entregue à população, bem como os dilemas específicos que se desenrolam no nível federal – responsável pela macro regulação do PBF e da política de assistência – e no plano municipal, a cargo da implementação das ações. Desse modo, a reflexão proposta neste artigo pretende contribuir para o debate recente acerca da implementação de políticas sociais no contexto federativo brasileiro.
O artigo baseia-se em revisão da bibliografia e de normativos federais pertinentes, e também em entrevistas semiestruturadas realizadas em Brasília. Além desta introdução, o artigo é composto por mais três seções. A próxima seção apresenta o arcabouço analítico do artigo, com ênfase nos conceitos de capacidades estatais e instrumentos de políticas. A terceira seção apresenta as trajetórias recentes da transferência de renda e da assistência social no Brasil, com ênfase nos processos de construção de capacidades. A quarta seção aborda as tensões e as articulações recentes entre essas políticas. Por fim, são apresentadas as considerações finais.

Renata Mirandola Bichir
O Comitê de Articulação Federativa e a promoção de capacidades estatais municipais no segundo governo Lula (2007-2010)

O artigo discute como o federalismo brasileiro lidou com a criação de arranjos de cooperação territorial voltados para promover o desenvolvimento da gestão e o fortalecimento institucional dos municípios no segundo governo Lula (2007-2010). A questão central é desse paper é os porquês na ineficácia das ações que, de forma colaborativa entre União e as cidades, foram pactuadas nesse fórum. O objeto de análise desse trabalho será o Comitê de Articulação Federativa (CAF), criado em 2003. Embora seja possível analisar cada período de governo e suas ações para promover capacidades estatais municipais, nesse texto o foco será o período (2007-2010). Foi nesse período que o CAF propôs ações visando qualificar a gestão municipal.
A hipótese é que relações intergovernamentais organizadas por meio de fóruns federativos desprovidos de autoridade decisória intragovernamental não são capazes de promover o desenvolvimento de capacidades estatais nos governos subnacionais. Em termos empíricos, o CAF será a unidade de análise para testar essa hipótese. O mecanismo explicativo é que a falta de autoridade intragovernamental produziu como efeito uma implementação de políticas com baixos resultados para a gestão municipal, o que gerou uma "falha sequencial" entre concepção das propostas e sua implementação. O argumento é que falta de autoridade e enforcement intragovernamental desse fórum compromete a capacidade de pôr em marcha políticas pactuadas entre entes federativos. Em outras palavras, arenas intergovernamentais sem capacidade de enforcement estão mais para "facilitadores generalistas".
A base teórica é o federalismo cooperativo, com ênfase para a colaboração territorial, e o conceito de capacidades estatais. Na cooperação territorial, o essencial é compreender como operam os arranjos políticos e institucionais entre os entes federados. A criação de políticas com efeitos federativos decorre da existência dessas arenas intergovernamentais. Estes fóruns definem suas regras de funcionamento e arbitram temas de interesse conflitantes que requerem a pactuação entre o nível federal e suas contrapartes subnacionais. São espaços de negociação e barganha que definem o escopo de sua agenda, o que orienta os temas a serem debatidos e deliberados. Trata-se de vínculos organizados entre as políties constitutivas da Federação. A existência de capacidade institucional é compreendida como estruturas organizacionais e burocráticas, amplia a possibilidade de agência dos líderes políticos. Também enfatiza a necessidade de a análise articular agência e instituições, ação dos atores políticos e estruturas organizacionais, política e gestão. Construir capacidades se refere ao desenvolvimento de arranjos institucionais políticos e administrativos. A inexistência de capacidades estatais pode constranger o desenvolvimento de políticas ao reduzir o poder de agência dos governos.
O Comitê de Articulação Federativa foi criado em 2003, no primeiro governo Lula. O argumento central para implantá-lo foi que a descentralização política e fiscal não havia gerado mecanismos eficazes de relações intergovernamentais, para o que buscava-se um "contrato bilateral" entre governos municipais e federal. No Brasil, não havia experiência prévia de um comitê federativo envolvendo apenas União e governos municipais O CAF constituiu-se como instância consultiva da Presidência da República, similar à Advisory Commission on Intergovermental Relations (ACIR) americana. Foi formado por 18 membros representando o municipalismo e 18 representando vários ministérios. Mas como fórum de articulação federativa, o CAF estava desprovido de capacidade operacional, autoridade de gestão e recursos de coordenação. Este foi um grande limitador para essa arena garantir a implantação de políticas promotoras de capacidade estatal nos municípios.
O CAF dependeu dos órgãos especializados do governo central e sua incapacidade de incidir com autoridade no interior das relações intragovernamentais gerou como efeito central nas relações intergovernamentais a não implantação das propostas debatidas para desenvolver capacidades estatais nos municípios. Nessa linha, uma questão chave, mas não resolvida pelo CAF, foi sua frágil organização administrativa e falta de suporte técnico. Com efeito, a instalação de uma arena de "gerenciamento intergovernamental" que decide por consenso, mas sem poder de enforcement junto a integrantes governamentais, pode criar suas próprias armadilhas que fragilizam a cooperação federativa, como ocorreu com o CAF no campo das políticas que buscavam modernizar a gestão municipal.
O CAF teve pouco poder decisório para assegurar seus próprios encaminhamentos, pois coube às agências federais definir as regras operacionais de políticas que influem nas capacidades estatais municipais. Como esse fórum não incide sobre políticas de outros órgãos foi pouco eficaz em alterar o federalismo de "cercados" e a segmentação na ação de órgãos como o BNDES e Caixa Econômica Federal (CEF) que ofertam essas políticas. Na prática, foi uma instância subordinada ao particularismo dessas agências federais e ministérios que buscam promover capacidades estatais nos municípios. Em síntese, essa arena não pode ser considerada um exemplo bem-sucedido de rede federativa, pois sua carência de capacidade política e técnica não lhe permitiu responder de forma eficaz à fragilidade diagnosticada da baixa capacidade de gestão local.
O que foi definido nesse fórum intergovernamental não necessariamente esteve sintonizado com as preocupações desses bancos públicos que possuem autonomia para definir suas regras de concessão de crédito aos entes subnacionais para financiar a modernização administrativa. Essa questão é uma forma de compreender o conflito entre generalistas e especialistas que no interior do federalismo. A fragilidade dos primeiros contrasta com a força dos segundos e mina a construção de arranjos cooperativos.
Em resumo, quando foi proposta a construção de arranjos intergovernamentais com a participação de todas as esferas de governo, como ocorreu com a formação de uma Rede de Assistência Técnica entre governo federal (Ministérios da Fazenda e Planejamento, BNDES, CEF) e associações de municípios o resultado foi uma paralisia decisória para implementá-la. O efeito foi não alterar o status quo federativo da falta de colaboração intergovernamental para atuar sobre as capacidades estatais municipais. E esse processo de pactuação federativa foi perdendo legitimidade junto as associações nacionais de representação do municipalismo, que estavam presentes no CAF, bem como a política de fortalecimento gerencial dos municípios se enfraqueceu na agenda do governo federal. O CAF acabou se tornando uma "pseudo-arena", pois não dispunha de mandato legal para intervir na política intragovernamental, nem suporte técnico para incidir na implantação das decisões que mediou ou para se aproximar dos municípios para qualificar suas capacidades estatais.

Eduardo José Grin
A implementação como articulação intergovernamental: política e administração em programas de transferência condicionada de renda

Introdução
O presente artigo analisará as burocracias responsáveis pela articulação intergovernamental nos Programas de Transferência de Renda Condicionada (PTC) no Brasil e no México. Em termos específicos, as literaturas utilizam o conceito de “coordenação” para abordar processos que demandam a definição de ações e objetivos comuns. No entanto, desde o trabalho inaugural de Pressman & Wildavsky (1973[1984]), há uma tradição em associar esse termo a concepções hierárquicas, ou a estratégias que buscam centralizar o processo decisório. A influência centralizadora também foi destacada nos trabalhos de Guy Peters (1998, 2004) acerca de coordenação.
Desse modo, opta-se por utilizar variações do verbo articular e do substantivo articulação, cujos significados implicam ligar ou conectar partes, com o intuito de construir uma organização conjunta. Por conseguinte, adota-se a seguinte definição para burocracia articuladora (BA): agentes responsáveis pela gestão de equipes formadas por burocratas de nível de rua, e pelo relacionamento formal com os atores do órgão federal responsável pela política pública.
Desse modo, analisar-se-á a influência da burocracia articuladora (BA) sobre os resultados de focalização observado em ambos os programas. Definindo políticas focalizadas como aquelas cujo objetivo é “prestar benefícios sociais a grupos e segmentos populacionais selecionados em função de determinadas características ou méritos” (SIMIONATO e NOGUEIRA, 2015:368). A partir dessas definições, a articulação analisada incorporará as dimensões intergovernamentais e intersetoriais nas cadeias de implementação definidas para ambos os programas, considerando o período de 2003 a 2010, no qual ambas as BAs enfrentaram o desafio de expandir a cobertura do programa e manter a focalização. Esse estudo está orientado para uma abordagem mix-method (Goggin et alii, 1990; Rallis & Rossman (2003), com a finalidade de explicar, ao menos parcialmente, como a influência se processa; por isso, a ferramenta metodológica utilizada será o estudo de caso comparado.
Tendo em vista as considerações ora estabelecidas, o artigo buscará responder a seguinte pergunta de pesquisa: Como a atuação técnico-política da burocracia articuladora interfere nos graus de focalização dos PTCs do Brasil e do México?

Objetivos
O objetivo geral dessa pesquisa é mostrar que, a despeito das incertezas relativas à descentralização, a ampliação da capilaridade da gestão contribui para a efetividade da focalização do Programas de Transferência Condicionada (PTC) brasileiro em relação ao PTC mexicano.
O objetivo específico é mostrar como a estrutura intergovernamental mais centralizada limitou a capacidade de atuação da burocracia articuladora mexicana na área de ações cadastrais, considerando como controle o correlato brasileiro no período 2003 a 2010.
Metodologia
A partir dos objetivos estabelecidos, será utilizada a metodologia comparada, com a aplicação da técnica Qualitative Comparative Analisys (Ragin, 2004), especificamente, a comparação de casos com resultados diferentes, com o intuito de identificar potenciais causas suficientes.
No que tange a variável dependente, serão mobilizadas técnicas de pesquisa quantitativa, com o intuito de estimar os erros de exclusão e inclusão dos PTCs brasileiros e mexicanos, a partir dos da Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliares (PNAD) e da Encuesta Nacional de Ingreso y Gastos de los Hogares (ENIGH) no período 2003 a 2010. A consistência estatística dos valores anuais dos erros de exclusão foram analisados através do teste de McNemar (Cummings e McKnight, 2004; Adedokun & Burgess, 2012). Segundo Atkinson (1995) erro de inclusão (leakage), é mensurado através da proporção de beneficiários que não atendem as condições de elegibilidade e, quanto maior esse número, mais ineficiente será a focalização. Enquanto o erro de exclusão (undercover) é calculado a partir da relação entre o público-alvo não inscrito no programa e o total de público-alvo na população.
Em relação a variável independente, a avaliação das condições suficientes potenciais será propiciado através da realização de entrevistas em profundidades, com atores em diferentes posições na cadeia de implementação. As questões norteadoras abarcaram a efetividade da atuação da burocracia articuladora. Segundo Gomes et alii (2005:202-204), a complexidade do tratamento de dados qualitativos segue uma escala crescente, sendo o primeiro, e mais simples, estágio a descrição, o segundo, a análise e o terceiro, a interpretação. O terceiro estágio consiste na compreensão da influência das estruturas sobre a formação da opinião expressa pelo ator (entrevistado). Dessa forma, uma das tarefas-chave na interpretação consiste em compreender as razões que o autor do texto teria para elaborá-lo ou enuncia-lo da forma como o faz.
Ainda que não seja possível estabelecer um teste de causalidade estrita, a metodologia qualitativa foi operacionalizada para mapear os canais que interligam as ações da BA e os resultados primários dos PTCs. Ou seja, será realizado um procedimento, sustentado pela visão de vários informantes-entrevistados e pela captação de dados quantitativos e qualitativos para o exercício da investigação (Minayo, 2005:29).
Por fim, no que tange a unificação da análise, o conteúdo empírico será interpretado à luz do Institucionalismo Histórico, pois as instituições formais e informais ocupam um importante papel na formação e difusão de ideias das burocracias (Hall & Taylor, 2003; March & Olsen, 2003; Olsen, 2008).
Resultados
No que tange a variável dependente, a análise comparada evidencia que, entre os anos de 2004 e 2010, os PTCs brasileiro e mexicano apresentaram tendências de focalização similares. Todavia, os erros de exclusão estimados para o Brasil são inferiores ao seu correlato mexicano para as regiões urbanas, mas superiores nas estimativas das localidades rurais.
Enquanto no âmbito das variáveis qualitativas, o exame das percepções possibilita apresentar os seguintes explicativos para a diferença na atuação da burocracia articuladora: regulamentação mais restritiva em relação a ação dos entes subnacionais; ausência de mecanismos de incentivo a articulação intergovernamental e escassos recursos para o desenvolvimento de negociação entre burocracias de diferentes níveis governamentais.
 

Fabio Pereira de Andrade
Para além da participação: conselhos e o funcionamento regular das políticas públicas municipais em contexto federativo

O propósito deste texto é sublinhar a relevância das Instituições Participativas (IPs) para a gestão e o funcionamento regular das políticas públicas municipais no contexto federativo brasileiro. Esse objeto de estudo tem sido ignorado pelas literaturas que tradicionalmente lidam com aqueles temas, e, por outro lado, encontra em seu campo habitual (a literatura participacionista) carência de tratamento institucional sistemático.

Atentamos então para o fato de que, contemporaneamente, a organização federativa da política setorial em áreas como Saúde e Educação não pode ser plenamente compreendida sem que se dê atenção ao papel desempenhado pelas IPs – em particular, os conselhos gestores de políticas públicas. Isso ocorreria, dentre outros fatores, porque: (i) parte das transferências de recursos federais para os municípios – e que está na base da explicação sobre a capacidade da União de promover a convergência das políticas – é condicionada à existência dos conselhos[1]; (ii) os conselhos fazem parte do funcionamento regular das áreas de políticas nos quais foram criados e este é um dos motivos que explica a universalização de sua presença nos municípios em certas áreas (via indução federal, cabe mencionar)[2]; (iii) os conselhos podem ser entendidos como parte do repertório de capacidades administrativas locais, ao modo e semelhança de órgãos gestores ou fundos municipais[3]; (iv) tal IP está presente nos três níveis da federação e se estrutura, ao menos formalmente, de modo hierárquico[4]; (v) porque reúnem considerável contingente de recursos humanos (sociedade civil, gestores, burocratas, etc.), além de custarem cifras consideráveis aos cofres públicos.

Não obstante tal importância, nem no interior da literatura participativa, nem da literatura que investiga as instituições tradicionais do Executivo, Legislativo ou Judiciário, os conselhos costumam ser estudados sob uma perspectiva teórico-analítica propícia à consideração de seus contextos formais e de suas conexões regulares com o Estado. De forma mais específica, por um lado, na literatura participativa ainda hoje é comum o estabelecimento de expectativas exigentes e normativamente orientadas que extrapolam o modo como os conselhos se definem institucionalmente e funcionam empiricamente. Vê-se, assim, dificultada a própria mensuração dos resultados dos conselhos, uma vez que a definição de critérios de avaliação deixa de se basear nos seus propósitos formais e passa a responder às expectativas dos analistas ou dos próprios usuários. Por outro lado, o fato de que os conselhos são insuficientemente entendidos dentro de uma estrutura setorial mais ampla ocorre também porque eles raramente conseguem adentrar áreas de estudo mais tradicionais no interior da ciência política, como é o caso da corrente institucionalista. Assim, os conselhos são vistos, em grande medida, como fóruns desimportantes e desprovidos de poder decisório com caráter vinculante, uma espécie de instituição de classe inferior que não chega a adentrar o hall de objetos de interesse do campo.

Propomos neste texto, então, caracterizar o conselho como componente das estruturas formais de produção da política pública em contexto federativo, e, portanto, como um objeto passível de investigação por meio da utilização de teorias, pressupostos, métodos e enfoques analíticos mais afeitos ao estudo de instituições “convencionais” da ciência política. Tais corpos colegiados são, então, descritos como instituições que são vinculadas ao Poder Executivo nos diferentes níveis da federação e que estão imersos na arquitetura institucional de um setor de policy específico. Eles não são autônomos em relação ao restante da administração pública e, a depender do nível federativo, estão ligados a ministérios, secretarias municipais ou, mesmo, a gabinetes da prefeitura, sendo deles dependentes para manutenção de suas condições básicas de funcionamento – estão, portanto, ligados à estrutura de gestão das políticas no Executivo e devem ser interpretadas no interior desse contexto. Mais especificamente, artigo trata: i) do modo como a efetividade dos conselhos e de outras IPs é interpretada pela literatura participativa (histórico, evolução e desenvolvimentos recentes) e porque tal enfoque é insuficiente para o alcance desse objetivo; ii) das razões pelas quais certas IPs podem ser tratadas como instituições inseridas nos processos regulares de produção da política e o que as diferencia de outras IPs, menos institucionalizadas; iii) das formas tradicionais desenvolvidas pelo institucionalismo para analisar a efetividade de instâncias colegiadas tradicionais; iv) e dos principais aspectos envoltos na tomada de decisão dos conselhos que devem ser consideradas para que sejamos capazes de aplicar um viés de cunho institucionalista para a análise dos seus resultados.

Nas considerações finais, o texto argumenta que compreender os conselhos como uma dentre várias instituições que se encontram inseridas no interior da operação regular das políticas não implica desvalorizar o propósito de ampliar os meios para a participação, significa apenas que tal participação visa incidir sobre algo; no caso, sobre a produção das políticas a nível municipal. Conclui também que, se objetivarmos entender a efetividade dessas instituições para a produção da política pública, faz-se necessário a mudança do referencial teórico-analítico com que tradicionalmente tais instituições são analisadas. Ou seja, é preciso considerar que as regras que determinam o desenho, a forma de funcionamento e a inserção institucional dos conselhos importam: elas são prévias à atuação dos atores, determinam condições específicas de funcionamento e, por isso, delimitam as condições de possibilidade de ação daqueles atores, que, em resposta, elaboraram estratégias específicas para o cenário que se apresenta[5].

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[1] (ARRETCHE, 2012, “Democracia, federalismo e centralização no Brasil”; BICHIR, 2011, “Mecanismos federais de coordenação de políticas sociais e capacidades institucionais locais: o caso do Programa Bolsa Família”; ARRETCHE, VAZQUEZ, FUSARO, 2007, “Capacidades administrativas, déficit e efetividade na Política Habitacional”; ARRETCHE, VAZQUEZ, GOMES, 2012, “Descentralização e autonomia: deslocando os termos do debate”).
[2] (GURZA LAVALLE & BARONE, 2014, “Conselhos, associações e desigualdade”).
[3] (ARRETCHE, VAZQUEZ & GOMES, 2012; BICHIR, 2011).
[4] (CÔRTES, 2011, “As diferentes instituições participativas existentes nos municípios brasileiros”; GURZA LAVALLE, CARLOS, GUICHENEY & DOWBOR, 2013, “Controles democráticos no electorales y régimen de rendición de cuentas”).
[5] (IMMERGUT, 1996, “As regras do jogo: a lógica da política de saúde na França, na Suíça e na Suécia”; PRZEWORSKI, 2004, “Institutions Matter? Government and Opposition”; TSEBELIS, 1997, “Processo decisório em sistemas políticos: veto players no presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo e multipartidarismo”; ARRETCHE, 2007, “A agenda institucional”).

Hellen Salgado Guicheney e Almeida Castro
A Relação Executivo-Legislativo e o Desenho das Políticas de Corresponsabilidade

A relação executivo-legislativo afeta o nível de cobertura dos programas de transferência condicionada de renda? A partir deste questionamento procuro entender quais são as razões porque alguns países apresentam uma maior parcela da população como beneficiária direta das transferências com base em uma perspectiva político-institucional fundamentada na relação entre o poder executivo e o poder legislativo.
Não é novidade para a Ciência Política que as interações entre governos e parlamentares interferem nos formatos dos gastos sociais. Porém, pouco se sabe como essa relação se estabelece e interfere nas recentes políticas de corresponsabilidade e no desenho dessas políticas. Com o objetivo de contribuir com a expansão dessas novas questões, coloco como ponto central o papel do poder legislativo como agente de controle das políticas do executivo e, se essa característica pode limitar ou ampliar a margem de ação do governo no desenho das políticas públicas e dos gastos sociais, em especial as políticas de corresponsabilidade.
Os chamados programas de transferência condicionada de renda (PTCR), ou programas de corresponsabilidade, tornaram-se uma alternativa viável economicamente e politicamente para os governantes latino-americanos à medida que atendiam problemas sociais crônicos da população, em um cenário de forte ajuste fiscal em meados da década de 1990. Contudo, apesar do baixo custo orçamentário, o nível de cobertura de uma política social redistributiva condicionada atinge diretamente o seu orçamento e o orçamento geral do governo: um número maior de beneficiários eleva os gastos com as transferências e, consequentemente, com a manutenção do próprio programa. Assim, o questionamento apresentado está conectado nos estudos sobre os gastos do governo, em especial os gastos com política de bem-estar.
Como os Estados e governantes gastam os seus orçamentos é uma questão central para campos como a economia e ciência política. Um aspecto em destaque desse debate é a evolução dos gastos com políticas de bem-estar com saúde e educação. Assim, a literatura de gastos sociais abrange uma gama de perspectivas teóricas mais econômicas ou mais políticas que buscam verificar como desenvolveram os sistemas de proteção social e, especificamente, sua participação nas verbas governamentais. Onde se inclui a pergunta proposta aqui.
A priori, elenco os argumentos teóricos clássicos sobre a relação entre crescimento econômico e gasto social. Em seguida, outros fatores econômicos como a exposição econômica dos países ao capital internacional e a diminuição no emprego na indústria e agricultura e o aumento dos trabalhadores no terceiro setor são apresentados como vetores do comportamento dos gastos sociais. Por fim, apresento a discussão como fatores políticos-institucionais podem explicar mudanças nas políticas sociais como as preferências dos partidos de esquerda e a relação executivo-legislativo.
A hipótese aqui defendida indica que o comportamento dos gastos sociais pode ser explicado por fatores políticos como a relação entre executivo e legislativo. O controle do poder executivo sobre o legislativo e o número de veto players sobre as ações da presidência são importantes determinantes dos desenhos das políticas de corresponsabilidade ao ampliar ou reduzir a margem de ação do poder executivo no desenho dos PTCRs. Ou seja, os incentivos e constrangimentos sobre o poder executivo exercem papel importante na alocação de recursos de proteção social dos governos. Assim sendo, a hipótese central indica que quanto maior o número de controle do legislativo sobre o executivo, menor é o nível de cobertura dos PTCRs.
Para verificar essa hipótese, desenvolvi uma análise longitudinal com dados da cobertura de beneficiários dos programas de corresponsabilidade de 17 países da América Latina entre 1996 e 2012 e das variáveis explicativas elencadas pela literatura de gastos sociais. Caracterizando um painel não-balanceado com país-ano como unidade de análise e controlado por efeitos fixos. Os dados das variáveis utilizadas foram retirados da CEPAL, do Banco Mundial, e do Database of Political Institutions. A variável dependente, cobertura, foi determinada pela porcentagem da população beneficiada pelas transferências. As variáveis explicativas, “maioria”, “controles” e “fracionalização” foram mensuradas da seguinte forma: se o partido do governo tem a maioria no poder legislativo, o número de veto players nas Assembleias e a probabilidade de dois deputados escolhidos randomicamente entre os partidos de oposição pertencerem a partidos diferentes, respectivamente. O modelo é completado pelas variáveis de controle baseadas na explicações alternativas ao problema, entre elas: o nível de desindustrialização, a ideologia do partido governante, o PIB, a inflação e o nível de abertura econômica.
Os resultados demonstraram que, de fato maiores constrangimentos, isto é, controles sobre o poder executivo, menor será a parcela da população beneficiada entre os países no período analisado. Isso independente da ideologia do partido governante. Esses resultados fortalecem a percepção de que o poder legislativo na América Latina ainda representa um papel importante na alocação de gastos sociais, mesmo nos sistemas presidencialistas da região que, em geral, reforçam o papel do presidente.

Palloma Manuelle Marciano de Freitas

SAT19 | Estudos comparativos de políticas públicas e suas contribuições teórico-analíticas

quarta-feira, 31 de Agosto de 2016 - 16:45

Coordenadores

Telma Maria Gonçalves Menicucci (UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais)

Debatedores

Carlos Aurélio Pimenta de Faria (PUC-MINAS - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais)
Telma Maria Gonçalves Menicucci (UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais)

Apresentações

Federalismo e Políticas Sociais na Argentina e no Brasil

O artigo é um dos primeiros resultados da pesquisa “Federalismo e Políticas Sociais na Argentina e no Brasil: uma análise das políticas de educação, saúde e assistência social”, financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPQ. A pesquisa analisa a relação entre as instituições federativas e a conformação e o desenvolvimento das políticas sociais na Argentina e no Brasil a partir do processo de redemocratização desses países, nos anos 80. O objetivo central da pesquisa é verificar se os arranjos federativos desses países favorecem, não afetam de forma relevante ou inibem as políticas sociais.

Para tanto, a partir da literatura especializada que estuda a relação entre federalismo e política social, apresentará características institucionais do federalismo argentino e brasileiro que podem explicar diferenças observadas nas políticas sociais desses dois países, destacando a expansão, a conformação e alguns resultados obtidos nas políticas de educação, saúde e assistência social.

O objeto do artigo será, portanto, abordado sob um enquadramento institucionalista ao analisar os efeitos de determinadas conformações institucionais sobre políticas públicas. De forma mais específica, trata-se aqui dos efeitos do federalismo sobre a as políticas sociais, que têm sido percebidos de forma bastante controversa. De um lado, estudiosos como Peterson (1995) e Swank (2001), centrados na experiência dos Estados Unidos, defendem que o federalismo seria um fator inibidor das políticas sociais, na medida em que dispersa o poder territorialmente e aumenta o número de atores com poder de veto (veto players), enfraquecendo o governo central e suas políticas sociais. Por outro lado, autores como Obinger, Leibfried e Castles (2005) negam que o federalismo deva ser visto como obstáculo ao avanço de um Estado de bem-estar social, uma vez que apresenta configurações muito distintas entre os países e ao longo do tempo, o que significa diferentes impactos sobre o welfare state, sejam negativos ou positivos. Assim, prescrevem relacionar diferentes tipos de federalismo com as diferentes feições assumidas pelas políticas sociais, entre os países e ao longo do tempo, a fim de estabelecer conexões e elucidar mecanismos causais. Perspectiva semelhante é defendida e adotada por Arretche (2006 e 2009) ao analisar o caso brasileiro.

Situado nessa segunda abordagem, o presente trabalho mobiliza as características institucionais do federalismo e das políticas sociais na Argentina e no Brasil a fim de buscar conexões causais entre essas duas dimensões. Para tanto, buscará explorar como as instituições federativas se combinam com outras variáveis políticas institucionais e contextuais nestes países de forma a produzir efeitos diversos sobre as políticas sociais.

Para levar a cabo tais objetivos, o trabalho se concentrará em apresentar, comparar e discutir alguns atributos institucionais do federalismo na Argentina e no Brasil, para então analisar seus possíveis efeitos sobre as políticas sociais de educação, saúde e assistência social. Esses atributos são: 1) grau de centralização jurisdicional da União; 2) veto players subnacionais no Legislativo Nacional (bicameralismo e processo decisório); 3) federalismo fiscal; 4) federalismo partidário; e 5) poder de revisão e arbitramento de conflitos federativos pela Suprema Corte de Justiça. Serão investigados, como possíveis efeitos desses atributos sobre as políticas sociais: 1) Agregar maior ou menor capacidade ao governo central para formular políticas sociais; 2) Produzir, no âmbito do sistema político, maiores ou menores obstáculos para alterar o status quo das políticas sociais; 3) Agregar maior ou menor capacidade ao governo central para definir patamares de gastos sociais, inclusive para os governos subnacionais; 4) Agregar maior ou menor capacidade aos partidos para agregar interesses pró welfare state; e 5) Fortalecer, ou não, a atuação do governo nacional sobre as políticas sociais dos níveis subnacionais a partir de decisões da Suprema Corte de Justiça (SCJ).

Parte-se da expectativa de que centralização jurisdicional e fiscal na União, inexistência de veto player subnacionais no Legislativo nacional, partidos nacionais fortes e pró welfare states e um SCJ favorável ao governo nacional, em contendas com os níveis subnacionais, favorecem a expansão das políticas sociais universais e redistributivas. Na ausência destas condições, em sentido contrário, a expectativa é que a expansão de tais políticas seja menos favorecida e que as mesmas apresentem variações mais significativas em termos de cobertura e qualidade, por exemplo, nos níveis subnacionais.

Além de explorar as distintas combinações entre os atributos apresentados acima, em cada um dos casos estudados, que não necessariamente variam de forma unidirecional, destacamos alguns aspectos específicos das instituições do federalismo que se apresentam distintamente nos dois países, podendo afetar as políticas sociais: o status e importância do município, no caso brasileiro; regras mais institucionalizadas e universais de transferências intergovernamentais para financiamento das políticas sociais, no caso brasileiro; governadores como atores chaves na prestação de serviços sociais, ao controlarem a maior parte do gasto social, no caso da argentina; sistemas eleitorais e representação de interesses territoriais nas arenas políticas nacionais, no caso argentino descentralizados por estado; e relações entre Executivo e Legislativo Federal, na Argentina mediadas pelas barganhas entre governadores e presidentes (Ardanaz, Leiras e Tommasi, 2012) e no Brasil coordenadas por lideranças das coalizões nacionais.

Na análise das políticas sociais serão considerados os seguintes atributos: 1) Se universais ou focalizadas; 2) Se formuladas sob padrões nacionalmente uniformes ou territorialmente diversos (Obinger et ali, 2005); 3) Se a responsabilidade por legislar, financiar e executar é do governo central, dos níveis subnacionais ou compartilhada; 4) Se a atribuição de componentes a esferas distintas de governo ocorre de maneira segmentada ou com a articulação sistêmica entre funções e gastos atribuídas a cada esfera; 5) Se existem canais institucionais de coordenação federativa para produção de acordos sobre formulação e implementação; 6) Se maior ou menor participação do governo central no financiamento e tipo de transferência, quando implementada pelos níveis subnacionais; 7) Se a dinâmica federativa é redistributiva no financiamento e provimento das políticas sociais.

A expectativa, ao final, é a construção de proposições sobre a articulação entre a dimensão institucional do federalismo e a dimensão dos atributos das politicas sociais que possam ser confrontadas com novos casos empíricos, no âmbito da América Latina, envolvendo não só países federalistas, como também os unitários.

Márcia Miranda Soares
José Angelo Machado
Reformas Estatais Centralizadoras? Estudo Comparado dos Arranjos de Implementação de Políticas Públicas de Proteção Social no Brasil e na Argentina (2002-2015)

INTRODUÇÃO
Ao longo da última década, após a eleição de governos de centro-esquerda na América Latina, criou-se uma grande expectativa com a direção e o ritmo de mudanças em voga em amplos espectros sociais e acadêmicos. Parecia que a roda da história que na década de 1990 tinha girado em torno de reformas de ajuste estrutural pautadas pelos pressupostos liberais de Estado mínimo e de extensa descentralização (que deixaram para a região legados sociais e institucionais como o aumento do desemprego, pobreza, exclusão social, somados à precarização da capacidade estatal de implementar políticas públicas), cedia espaço a uma nova rodada de reformas em que o Estado retomava seu papel ativo como promotor do Bem Estar social. Tal fenômeno envolveu de tal forma a comunidade acadêmica, que nesta década proliferaram estudos marcados pela euforia sobre o modelo de desenvolvimento que se gestava na região e suas possíveis aproximações com o velho desenvolvimentismo.
Na esteira desse processo, analisando o comportamento de alguns setores de políticas públicas, como é o caso das políticas de proteção social, é possível perceber a tentativa de reformulação da estratégia de atuação por esses governos pautados em um Estado mais ativo e preocupado com o desenvolvimento social. Entretanto se essa é uma condição suficiente para se afirmar a existência de um novo projeto de desenvolvimento, ainda carecem pesquisas.
Com efeito, na virada do século XXI em que Lula e Nestor Kirchner são eleitos, o papel das políticas de proteção social são elencadas como parte central e estratégica de seus projetos de governo. A partir de então, fica evidente a priorização desta pauta nas agendas políticas domésticas destes países que: expandiram seus sistemas de proteção social; buscaram superar problemas originários como a extensa seletividade e focalização que marcaram seus sistemas, sobretudo a partir da década de 1990; e por fim investiram parcelas importantes de recursos institucionais e financeiros neste setor de Políticas Públicas. Ademais, fato que interessa especificamente a este trabalho, os modelos de implementação de políticas públicas sofreram nitidamente um recuo com relação à hegemonia da descentralização, delegação e privatização, sobretudo no que diz respeito às Políticas de Proteção Social Não Contributiva, dado que um conjunto de países da América Latina têm implementado programas focalizados e universais de PSNC que tendem a seguir um padrão de desenho, formulação e implementação pelos governos centrais. Este é o caso do Programa Bolsa Família e do Asignacion Universal Hijo – AUH - argentino em que o governo central seleciona as comunidades e famílias e transfere recursos diretamente, sem passar pelos orçamentos dos estados e municípios.
Com estas estratégias adotadas pelos governos de centro-esquerda, não são escassos os discursos sobre a volta à centralização, trazendo no bojo a associação largamente utilizada na Ciências sociais entre: autoritarismo, centralização e ineficiência versus descentralização, democracia e eficiência. Esta associação como chamaram a atenção Arretche (1996), Dagnino (2004), Diniz (2007), transcreve uma associação perversa que há muito tempo tem habitado o imaginário das Ciências Sociais produzindo uma simplificação na compreensão dos processos políticos forjados em cada país.
Mas será que a evidência da volta da importância do ‘centro’ para a definição e implementação de políticas públicas, como o são as de PSNC são suficientes para afirmar que existiu uma nova rodada centralizadora de reformas no Brasil e Argentina a partir da eleição dos governos de centro-esquerda? Em caso positivo, qual a profundidade dessas mudanças e sua capacidade de perpetuação, dado o cenário de mudanças político-eleitorais recentes?
Que interpretações são possíveis para o Estado e gestão pública a partir dos novos arranjos gestados?
Considerando esse panorama e tomando por objeto o arcabouço de implementação das Políticas de PSNC, este trabalho tem por OBJETIVO discutir essa possível onda de reforma centralizadora do Estado no Brasil e Argentina, a partir da eleição dos governos Lula e Kirchner.
Partindo da premissa de que houve um redesenho no modelo institucional de implementação de políticas públicas no sentido de maior coordenação dessas políticas públicas, questiona-se o sentido dessas reformas no campo da discussão teórica sobre federalismo e autonomia federativa, assim como, as implicações desse modelo para a gestão pública.
Complementarmente, pretende-se refletir sobre a capacidade de perpetuação das mudanças gestadas nestes governos dado o novo cenário político eleitoral.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
– Situar teoricamente a discussão sobre federalismo e autonomia para formular e implementar políticas públicas; discutir modelos de gestão pública e de implementação de políticas públicas correlatos.
– Discutir os modelos de federalismos no Brasil e Argentina;
– Realizar mapeamento do modelo de implementação das políticas de PSNC vigente na década de 1990 no Brasil e Argentina, considerando os desenhos federativos e de políticas de PSNC
– Mapear as mudanças no arcabouço institucional de implementação e nos desenhos de PSNC após a eleição dos governos de centro-esquerda;
- Promover a reflexão crítica sobre continuidades e mudanças dos modelos imprimidos;

METODOLOGIA:

Pretende-se utilizar uma estratégia metodológica que combine elementos qualitativos-quantitativos, visto que o fenômeno se caracteriza por alto grau de complexidade e com hipótese de difícil quantificação inicial. Com isso, buscar-se-á através de pesquisa bibliográfica dar conta das dimensões teóricas envolvidas e por meio de entrevista semiestruturada com gestores dos Ministérios e implementadores da PSNC, assim como, análise documental situar as mudanças administrativas e institucionais em curso nos países pesquisados.

RESULTADOS

Como achados preliminares, tem-se indicativos de que os governos federais pesquisados vêm dispendendo esforços na recuperação da capacidade estatal como forma de viabilizar uma estratégia de desenvolvimento que combina crescimento econômico e desenvolvimento social.
Nota-se em ambos os casos os esforços dispendidos no sentido de dar maior densidade institucional à área de PSNC, por meio da ampliação do escopo, de cobertura e caminhada pela articulação entre formas focalizadas e universais de proteção social.
Há o esforço de tornar o caráter de tais políticas como permanentes, ou seja, protegidas das mudanças imprimidas pelo ciclo político eleitoral;
Estratégias de coordenação horizontais como verticais têm sido utilizados como evidencia o modelo do SUAS no Brasil, para viabilizar a implementação de políticas nacionais de PSNC, que até então eram desenhadas e implementadas de forma desarticulada pelos municípios;

Luciana Pazini Papi
Políticas públicas municipais em perspectiva comparada: proposta de um framework de análise

Neste trabalho pretendemos apresentar um arcabouço teórico-conceitual como base para um projeto de pesquisa que propomos para analisar, em perspectiva comparada, diferentes políticas públicas elaboradas e implementadas pelos governos municipais, focando inicialmente nos municípios da região do Grande ABC em São Paulo.
Partimos em nossa reflexão da tese de Lowi (1972), muito disseminada na Policy Science, de que “policies determine politics”. Apesar das diversas dúvidas levantadas na literatura contra esta tese no que diz respeito à sua efetiva contribuição para a geração de conhecimento, alegando sobretudo a variabilidade dos processos políticos que se observa dentro de cada política pública, bem como a observada mutualidade de influência entre as dimensões materiais e processuais das políticas públicas (Frey, 2000), parece inegável que existem particularidades dos processos políticos próprios dos diferentes campos de política pública.
A preocupação fundamental que norteou a tese de Lowi era de entender de que maneira o tipo de problema político interfere na forma como os atores políticos interagem e se confrontam no processo de tomada de decisões políticas (“politics”), buscando ir além da concepção de “la vida política como sistema abierto y adaptativo” de Easton (1997, [1966]), em que o sistema em si é visto antes “como um ‘black box’ entre input (demandas e apoios dos cidadãs e cidadãos) e output político (leis, programas e similares” (Heinelt, 2009), deixando no escuro os processos políticos internos ao sistema político. Embora para Easton “los productos de los procesos de conversión retroalimentan el sistema, y de esta suerte conforman su conducta posterior” (Easton, 1997, [1966]), a própria conduta do sistema, a interação dos agentes políticos, não consta entre seus interesses primordiais de análise.
Já Lowi, distinguindo diferentes tipos de policies de caráter distributivo, redistributivo, regulatório e constitutivo – estas últimos correspondendo a políticas auto-regulatórias (Heinelt, 2009) – identifica, em função das reações e expectativas dos destinatários com relação a estas políticas, diferentes arenas políticas caracterizadas por processos peculiares de formação de consenso e conflito em virtude justamente do tipo de política em questão. Ou seja, dependendo do tipo de policy, as arenas políticas podem ser mais conflitivas, mais marcadas pelo enfrentamento ideológico, ou mais tendentes à busca de consenso.
Contudo, na medida em que a policy analysis evoluiu para o estudo das diferentes políticas setoriais tem se desistido da recorrência a estes tipos básicos da policy, uma vez que as pesquisas empíricas revelaram que nas políticas nominais – como as políticas ambientais, de saúde, educação, cultura etc. – podem, no âmbito de medidas específicas ou programas mais amplos, existir simultânea- ou alternadamente políticas distributivas, redistributivas e regulatórias, como também arenas políticas mais consensuais ou mais conflitivas (Heinelt, 2009; Knill & Tosun, 2012). Outra consequência da consolidação de comunidades de pesquisa relacionada a políticas setoriais específicas, crescentemente conduzidos por especialistas nos distintos campos das políticas, é que o ganho em termos de profundidade e policy-especificidade dos conhecimentos se deu muitas vezes em detrimento do desenvolvimento de “afirmações precisas sobre a natureza das inter-relações Policy-Politics nas respectivas policy-áreas” (Windhoff-Héritier, 1983). Esta dificuldade de chegar a afirmações mais precisas sobre a natureza destas inter-relações Policy-Politics parece estar relacionada também a uma preocupação, bastante pertinente, de não querer tratar as políticas nominais de forma estática, como variável independente, “mas também [considera-las] na sua possível contingência e na dependência de estruturas institucionais, bem como de percepções concretas (situacionais) dos atores e de suas ações” (Heinelt, 2009).
Queremos, portanto, a partir do reconhecimento e do estudo das peculiaridades dos problemas de cada uma das políticas nominais e das particularidades dos efeitos provocados por cada política, descrever e caracterizar as policy-arenas específicas, dando ênfase nas estruturas de regulação (polity) e nos processos decisórios por estas condicionados (politics) (Frey, 2000; Heinelt, 2009).
Para identificar as peculiaridades dos problemas das diferentes políticas e seus efeitos, as seguintes dimensões e fatores, baseados nas propostas de Heinelt (2009) e Peters (2015), serão explorados para a construção do arcabouço teórico-conceitual de referencia:
- se os destinatários da política são afetadas de forma geral, ou de forma diferencial pelas intervenções estatais;
- se os efeitos das policies são coletivos ou individualizantes;
- se é fácil ou difícil prognosticar tanto a evolução do ambiente societal quanto os possíveis efeitos das intervenções políticas;
- se é possível limitar claramente o escopo das policies de forma funcional e administrativa, ou se amplas interdependências precisam ser levadas em conta;
- se as políticas contemplam bens públicos ou visam proporcionar basicamente bens privados;
- se envolvem problemas de escalas, alta complexidade, riscos e incertezas;
- se as políticas envolvem escolhas ‘trágicas’, no sentido de “opções em favor de um grupo na sociedade, produzem inevitavelmente privações para outros membros da sociedade” (Peters, 2015); e finalmente,
- se os problemas podem ser resolvidos pela simples alocação de recursos monetárias ou envolvem fatores relacionados ao status, respeito ou injustiças.
Esta descrição preliminar de algumas das possíveis condicionantes das políticas públicas escolhidas, serve como ponto de partida para a caracterização das diferentes policy arenas analisadas pelos proponentes deste trabalho. Para este artigo, recorremos a literatura secundária sobre as políticas públicas escolhidas, para chegarmos a uma compreensão preliminar das particularidades das diferentes políticas e de seus possíveis efeitos. Em pesquisa posterior, pretende-se avançar na compreensão destas políticas e suas inter-relações ao aplicar este framework às políticas públicas implementadas nos governos locais do Grande ABC.

Bibliografia:
EASTON, D. (1997, [1966]). Categorías para el análisis sistémico de la política. In D. Easton (Ed.), Enfoques sobre teoria politica. Buenos Aires: Amorrortu editores S.A.
FREY, K. (2000). Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas.
HEINELT, H. (2009). Politikfelder: Machen Besonderheiten von Policies einen Unterschied? In K. Schubert & N. C. Bandelow (Eds.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse 2.0. München: Oldenbourg.
Knill, C., & Tosun, J. (2012). Public Policy: a new introduction. Houndmills; New York: Palgrave MacMillan.
LOWI, T. J. (1972). Four Systems of Policy, Politics, and Choice. Public Administration Review, XXXII(4).
PETERS, B. G. (2015). Advanced introduction to Public Policy. Cheltenham, UK; Northampton, MA, USA: Edward Elgar.

Klaus Frey
Lúcio Nagib Bittencourt
Salomão Barros Ximenes
Capacidade Burocrática para a Implementação de Políticas: Brasil e Argentina em Perspectiva Comparada

Este estudo analisa a capacidade burocrática dos governos federais da Argentina e do Brasil para a implementação de políticas públicas a partir do conceito de capacidade do Estado. Foram investigadas a profissionalização, a qualificação, as regras para promoção e a forma de recrutamento dos servidores. O estudo conclui que, embora a trajetória inicial de constituição do sistema burocrático tenha sido semelhante nos dois países, a forma de recrutamento da burocracia passou a ser diferente após a redemocratização. O Brasil cumpriu os requisitos da autoridade racional-legal weberiana – seleção via concursos competitivos e emprego com estabilidade –, enquanto a Argentina manteve o recrutamento baseado nos laços pessoais e/ou partidários e sem estabilidade. Isto não significa que a burocracia argentina careça de qualidade, mas, sim, que o sistema não cumpre ainda os requisitos weberianos de mérito e estabilidade. Essa diferença é explicada pelas agendas da redemocratização de cada país, que privilegiaram distintas questões.

Celina Maria de Souza
Proteção Social como seguridade de segunda geração: modelos de combate à pobreza nos grandes países em desenvolvimento

1. Introdução

Como resultado de experiências com políticas públicas em grandes países em desenvolvimento, o campo tradicional da Seguridade Social vem passando por transformações na literatura. Ganhou força o conceito mais amplo da Proteção Social, que considera, na cesta de pagamentos feitos pelo Estado aos cidadãos, os benefícios não-contributivos para pessoas de baixa renda, em idade produtiva ou não. Esses novos programas no escopo da Proteção Social são tratados como uma segunda geração de políticas públicas de seguridade (Barrientos et al 2010).
A insuficiência do paradigma da Seguridade Social se fez sentir especialmente nos países em desenvolvimento, ou no que hoje também se chama Sul Global. Em muitos desses países, a persistência da pobreza depois de ciclos de crescimento expressivo levantou dúvidas a respeito da teoria econômica do trickle down, a distribuição natural da riqueza que deveria se seguir ao crescimento do produto. Entre os obstáculos impedindo o trickle down estão justamente os falhos mecanismos de Seguridade Social, em larga medida replicados das economias desenvolvidas, que excluem sistematicamente parte expressiva da população – em especial, os trabalhadores da economia informal (e.g. Farrington et al. 2005).
Este trabalho se divide em duas partes: na primeira, recupera as principais teorias acerca da pobreza desenvolvidas no final do século XX e analisa suas repercussões no debate sobre segurança social e no desenho institucional de grandes programas governamentais de combate à pobreza; na segunda, procede a uma breve análise comparada de sete grandes programas de segurança social de “nova geração”, que aliam objetivos de combate à pobreza e desenvolvimento na África do Sul, no Brasil, na China e na Índia, à luz da literatura produzida a respeito da Proteção Social nos países em desenvolvimento.

2. Objetivos

O objetivo do trabalho é situar na teoria sobre seguridade social uma tendência crescente nos grandes países em desenvolvimento, a de programas envolvendo repasses de dinheiro focalizados na população mais pobre.
Essa análise envolveu dois esforços de pesquisa distintos:
a) identificar as características comuns dos programas de repasses não-contributivos, que permitem classificá-los na mesma categoria de “segunda geração” da seguridade social. Para isso, buscou-se respaldo nas mais relevantes teorias sobre pobreza desenvolvidas nas últimas décadas.
b) explorar as diferenças de abordagem e de método no desenho institucional da seguridade social de segunda geração, por meio da análise comparada de sete grandes programas em quatro países.

3. Metodologia

Para a consecução dos dois objetivos expostos acima, recorreu-se a duas espécies de revisão de literatura: a primeira de trabalhos mais teóricos, no campo das Ciências Sociais, acerca da conceitualização da pobreza nas últimas décadas; e a segunda de trabalhos mais práticos, destinados a descrever o funcionamento dos programas sociais e medir seus impactos.
São debatidas as contribuições de três teorias da pobreza para o campo conceitual da Proteção Social: a pobreza como privação de bens essenciais (Rawls 2001); a pobreza como privação de capacidades (Sen 1990; Nussbaum 2006); e a pobreza como privação de envolvimento em redes sociais (Putnam e Goss 2000).
Para viabilizar a análise de programas de transferência de recursos lançados recentemente no Sul Global como uma nova geração de políticas de proteção social, foram consideradas três características, cumulativamente:
a) programas respaldados em legislação nacional que proveem algum tipo de transferência em dinheiro;
b) financiamento exclusivo pela receita do governo, sem exigência de qualquer tipo de contribuição prévia;
c) adoção de algum mecanismo de focalização dos benefícios para os mais pobres.
Para a classificação dos programas estudados, destaca-se a variável da focalização: o método de seleção dos beneficiários é determinante do desenho institucional do programa, com repercussões para a estratégia de implementação e para os impactos da política de seguridade social. Também são analisadas as variáveis de escala (cobertura dos programas) e relevância (valor dos benefícios) como elementos fundamentais para o sucesso da política pública.

4. Resultados

O trabalho identifica como característica comum dos programas da nova geração de seguridade social o duplo objetivo de reduzir a pobreza e impulsionar o desenvolvimento, a um só tempo. Com base na teoria consultada sobre pobreza, é proposto um modelo detalhando os processos decorrentes da política pública que provocam impacto em quatro níveis: alívio da pobreza, desenvolvimento econômico, desenvolvimento humano e empoderamento.
A segunda parte do trabalho identifica e explora três diferentes modelos de programas de seguridade social de segunda geração: pensão social, transferência de renda condicionada e garantia de emprego. Uma análise comparada de sete dos maiores programas do tipo, bem avaliados pela literatura de revisão da área, evidencia os elementos que precisaram ser aprimorados ao longo de sua aplicação para que houvesse impacto positivo: escala da cobertura, eficiência da focalização e relevância do benefício.

Referências

Barrientos, Armando, Joseph Hanlon, and David Hulme. 2010. Just Give Money to the Poor: the Development Revolution from the Global South. Sterling: Kumarian Press.

Farrington, John; Harvey, Paul e Slater, Rachel (2005). Cash Transfers in the Context of Pro-poor
Growth. Background Paper for OECD/DAC Povnet Risk and Vulnerability Task Group.
London: Overseas Development Institute (ODI).

Nussbaum, Martha C. (2006). Frontiers of Justice: Disability, Nationality, Species Membership.
Cambridge: London: Harvard University Press.

Putnam, Robert D. E Goss, Kristin A. (2002). Introduction. In Putam, Robert D. (org).
Democracies in Flux: The Evolution of Social Capital in Contemporary Society, 3-20. New
York: Oxford University Press

Rawls, John. 2001. Justice as Fairness: a Restatement. Edited by Kelly, Erin. Cambridge: London:
Harvard University Press.

Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press.

Maria Denise Guedes